30.01.2017 | Сергей Маркедонов

Нагорный Карабах: между безопасностью и демократией

20 февраля 2017 года в непризнанной Нагорно-Карабахской республике (НКР) пройдет конституционный референдум. Внеочередная сессия республиканского Национального собрания, состоявшаяся 17 января, была специально посвящена обсуждению поправок к Основному закону. В итоге инициатива о вынесении проекта обновленной Конституции на всенародное голосование получила поддержку двадцати депутатов. Семь высказались против нее и один воздержался.

Через два дня после этого глава НКР Бако Саакян подписал указ о проведении референдума. И хотя принципиальное решение принято, а дата волеизъявления определена, дискуссия о целесообразности конституционных преобразований и их возможных последствиях продолжается и в Нагорном Карабахе, и в Армении, и в «спюрке» (армянской диаспоре). И скорее всего, она продолжится после того, как голосование состоится.

Сегодня нагорно-карабахский конфликт - широко обсуждаемая тема. Однако нельзя не заметить, что в центре внимания оказываются, скорее геополитические сюжеты. Какова роль Москвы в урегулировании противостояния и недопущении эскалации, аналогичной той, которая случилась в апреле 2016 года? Будет ли Кремль делать окончательный выбор между Ереваном и Баку, и если да, то какие факторы здесь сыграют решающую роль? Насколько важным будет ситуация в Закавказье для новой американской администрации президента Дональда Трампа? Смогут ли Москва и Вашингтон найти некие общие точки или, напротив, противоречия по вопросам энергетики и безопасности возьмут верх? Вот круг вопросов, которым уделяется первостепенное внимание. Однако темы, обозначенные выше, при всей их исключительной важности касаются только внешнего контура этнополитического конфликта. Но можно ли найти эффективную модель мирного урегулирования, не обращая внимания на внутренние процессы, происходящие в непосредственной точке конфликта? Вопрос риторический.

Действительно, НКР не принимает прямого участия в мирных переговорах. В обновленной российской Концепции внешней политики (2016) она не рассматривается в качестве стороны конфликта, как Приднестровье. Выборы президента и парламента в этой республике не признаются и Россией, и Западом. И даже в Армении не спешат с признанием независимости НКР, понимая, что в данном случае велик риск противопоставления своего мнения позиции Минской группы ОБСЕ и обсуждаемым в ходе переговоров мирным предложениям. Максимум в данном случае - это визиты сопредседателей в Степанакерт и их встречи с «де-факто властями Нагорного Карабаха», а также нечетко сформулированный нагорно-карабахский «временный статус» в «базовых принципах». Тезис, требующий серьезной детализации и конкретизации.

Впрочем, в ситуации с каждым де-факто образованиями есть свои нюансы. Те же Абхазия с Южной Осетией не могут похвастать поддержкой лоббистов в Конгрессе США и государственным финансированием от американских национальных агентств (например, USAID), как и резолюциями законодательных собраний различных штатов в поддержку карабахской независимости (хотя таковые и остаются без поддержки официального Вашингтона). Как бы то ни было, а с формальной точки зрения НКР вне игры. Но фактически в республике проходят выборы, замышляются и обсуждаются реформы, ведутся дискуссии о настоящем и будущем Нагорного Карабаха, то есть налицо все признаки общественно-политической жизни, которые могут вызывать восторг или резкое неприятие, но вряд ли могут быть проигнорированы. Однако ситуация внутри НКР вне привязки к «большой геополитике» отодвинута на второй план. Тем не менее, эта внутренняя динамика важна, как барометр, позволяющий делать выводы не только о раскладах в «непризнанной элите», но и о конфликте в целом.

Почему конституционные реформы в НКР оказываются востребованными именно в нынешних условиях? Есть ли что-то общее между ними и изменениями Основного закона в Армении? Кто и почему критикует преобразования, считая их опасными и необоснованными?

Для ответов на поставленные вопросы необходимо кратко рассмотреть основные этапы нагорно-карабахского «непризнанного» конституционно-государственного строительства. В отличие от других постсоветских де-факто государств Конституция в НКР была принята со значительным временным отставанием. Первый основной закон республики был принят только на референдуме 10 декабря 2006 года (это голосование было символически приурочено к пятнадцатилетию референдума о независимости). Тогда предложенный проект поддержали 77279 избирателей, или 98.58% принявших участие в голосовании. При этом главной сложностью было не обсуждение формул, касающихся разделения властей или обеспечения прав и свобод, а определение того, что собственно считать территорией республики. Все дело в том, что в сентябре 1991 года в момент провозглашения независимости в состав НКР вошел помимо НКАО Шаумяновский район, который не являлся частью спорной автономии. В ходе военных действий 1992 года контроль над ним был утрачен, однако армянские силы распространили свою власть над другими семью районами (пятью полностью и двумя частично) за пределами Нагорно-Карабахской автономной области. В итоге сегодня на переговорном столе два вопроса: статус Карабаха и деоккупация азербайджанских районов, которые на момент распада СССР, в состав НКАО не входили (упразднение автономии азербайджанскими властями союзные структуры не поддержали, хотя в последние недели существования единой страны их мнение де-факто уже ничего не могло изменить). Как бы то ни было, а в тексте Основного закона НКР (действующего до проведения референдума) статья 142 гласит: «До восстановления целостности государственной территории Нагорно-Карабахской Республики и уточнения границ публичная власть осуществляется на территории, фактически находящейся под юрисдикцией Нагорно-Карабахской Республики». В остальном же Основной закон представлял собой «типовой» документ, гарантирующий основной набор прав и свобод и разделение властей, хотя и со значительными президентскими прерогативами.

Еще одна важная деталь. Предшественник действующего лидера НКР Бако Саакяна Аркадий Гукасян (он занимал президентский пост в 1997-2007 гг.) покинул свой пост после двух каденций, хотя формально имел возможность начать отчет своего пребывания у власти после принятия Конституции (так как девять лет до этого он был бесконституционным главой республики). Тем не менее, в течение десятилетия Основной закон худо или бедно работал. Зачем вдруг потребовалось его изменение? Сторонникам версии о «марионеточной роли» Карабаха при «большой Армении» легче всего было бы принять тезис о том, что реформы Конституции в Ереване копируются и в Степанакерте. Но первое же приближение к эмпирическому материалу разрушит данные представления, поскольку направленность преобразований, их мотивация в Армении и в НКР разная. Армения идет по пути от президентско-парламентской республики к парламентской модели, где глава государства станет символом страны, но не «приводным ремнем» системы. Скорее всего, основная причина этого (как и в соседней Грузии) – не демократизация управления, попытка пролонгации пребывания у власти правящей элиты. Естественно, с некоторыми косметическими изменениями.

Но в НКР основная цель преобразований сформулирована иначе. Согласно Концепции конституционной реформы (она была утверждена на заседании соответствующей специализированной комиссии 30 июля 2016 года) основной пафос преобразований – это обеспечение «единства исполнительной власти» и укрепление института президента. По мнению ее авторов, «стабильность не может гарантировать и парламентская форма правления, поскольку в случае с Нагорно-Карабахской Республикой, учитывая малочисленность Национального собрания, положения о стабильном большинстве неприменимы». Перечисляя преимущества президентской системы, они констатируют, что возможностей у президента осуществлять свою политику больше, чем при парламентской и полупрезидентской модели. Налицо, как мы видим, укрепление исполнительной власти под эгидой главы республики, то есть нечто прямо противоположное тому, что мы скоро увидим в Ереване. И в кулуарных разговорах многие представители НКР высказывают сомнения в том, что переход к парламентской модели в Армении принесет стране стабильность. Напротив, на фоне неразрешенного конфликта с Азербайджаном они видят в таком повороте опасность.

Добавим лишь, что сохраняя общность идей относительно статуса Нагорного Карабаха вне Азербайджана, Ереван и Степанакерт не раз расходились по многим вопросам. И не только по поводу направленности конституционных преобразований. Например, в политической жизни непризнанной республики значительную роль играли представители старейшей армянской политической партией «Дашнакцутюн», к которой в Ереване первое постсоветское правительство (состоявшее из представителей Армянского общенационального движения (АОД)) относилось с ревностью и подозрительностью. Более того, в 1994-1998 гг. деятельность дашнаков была вообще запрещена в Армении.

Однако мы видим, что далеко не все в НКР восторженно поддерживают надвигающиеся реформы. Одно голосование на внеочередной январской сессии Национального собрания показало, что четвертая часть депутатского корпуса, присутствовавшая при голосовании, высказалась против предлагаемых перемен. За референдум высказались представители «Свободной Родины» и «Демократической партии Арцаха», а против – дашнаки и депутат от фракции «Национальное возрождение», в то время, как член «Движения-88» воздержался.

Основной водораздел в споре - это соотношение между безопасностью и демократией. Оговоримся сразу. Под демократией мы понимаем этнонациональную ее модель, при которой НКР рассматривается, как армянское, а не полиэтничное образование. Сама же демократия рассматривается не столько, как абстрактная ценность, а как инструмент для легитимации независимости и самоопределения. Мы не можем быть с Азербайджаном потому, что у нас меняются президенты и парламенты, а в Баку укрепляется режим личной власти первого лица. Данный аргумент активно продвигают и лоббисты Карабаха за рубежом. Живя и работая в США, автор настоящей статьи не единожды присутствовал на дискуссиях на Капитолийском холме, где конгрессмены, эксперты и журналисты в позитивном ключе говорили о маленькой республике, «защищающую демократию, рыночную экономику» и противостоявшую «сталинской национальной политике». Переход НКР к централизации власти и, если угодно, сближение ее модели с азербайджанской системой, ряд политиков и общественных деятелей Карабаха рассматривают критически. Против их мнения мобилизуются знакомые нам аргументы про стабильность и безопасность. И после эскалации в апреле 2016 года защитникам «стабилизационной модели» трудно возразить.

В 2006 году широко обсуждались «косовские идеи» «сначала стандарты, потом статус (признание)». И в Нагорном Карабахе на них смотрели с большим интересом. Но США и их союзники фактически сразу же заявили о казусе Косово, как «уникальном случае» и отказались от его распространения на постсоветское пространство, как и вообще от дискуссии по поводу критериев признания новых стран в результате краха СССР, СФРЮ и «ялтинско-потсдамского мира». Здесь мы не говорим уже об отказе от строгого соблюдения алгоритма «сначала стандарты, потом статус». В противном случае Приштине пришлось бы ждать чаемого признания не год и не два. Удивительным образом в сознании западных политиков произошло отделение «ялтинско-потсдамского мира» (как наследия пресловутого «реалполитик») и Хельсинкского акта 1975 года с его пафосом целостности и неделимости границ. И хотя послевоенные границы с начала 1990-х годов не раз перекраивались или удерживались в «нужном виде», в том числе и с помощью открытого применения силы, разговора о неких правилах игры в отношении де-факто образований, прежде всего, о критериях их признания-непризнания, не получилось. Впрочем, ради объективности заметим, что и у Москвы не получилось предложить свою альтернативную повестку дня. Во многом ее действия на постсоветском пространстве стали лишь калькой с американских подходов, таких как «принуждение к миру», «гуманитарная интервенция». Отсюда и унилатерализм (действия США и их союзников в Косово, России в Абхазии, Южной Осетии и в Крыму). При отсутствии новых правил игры и даже попыток их выработки, надежды карабахских политиков на «косовскую модель» по отношению к их образованию, если не развеялись полностью, то подверглись существенной инфляции. Высокие стандарты выборной конкуренции, сменяемость власти (особенно в сравнении с Азербайджаном) не слишком трогают сердца обитателей Белого дома или Кремля. «Реальная политика», официально проклинаемая с высоких трибун, вполне себе работает, когда речь идет об «энергетической безопасности» или «альтернативах российскому нефтегазовому доминированию».

В то же самое время эскалация противостояния на линии соприкосновения в Нагорном Карабахе - реальность, возникшая отнюдь не в апреле 2016 года. Это после «четырехдневной войны» эксперты и политики заговорили о беспрецедентном нарушении Соглашения о бессрочном прекращении огня. Однако такие «беспрецедентные» столкновения уже фиксировали в марте 2008, летом 2010, в июне 2012, августе и ноябре 2014, декабре 2015 года. В январе прошлого года аналитики российского агентства «Внешняя политика» в докладе о международных угрозах для России посвятили целый раздел нагорно-карабахскому конфликту и пришли к следующим выводам: «Нагорно-карабахский конфликт остается одним из наиболее опасных вызовов для Кавказа. В 2016 год стороны этого противостояния входят без малейшего намека на компромисс по ключевым вопросам». Через месяц после этого эксперт авторитетной организации «Международная кризисная группа» Магдалена Гроно констатировала: «Эта незавершенная война на границе Европы сегодня выглядит значительно более угрожающей, чем еще год назад». Таким образом, наращивание силового противостояния, региональная гонка обычных вооружений и повышение количественной и качественной планки военных инцидентов происходило не одномоментно.

Следовательно, внутреннее развитие НКР в гораздо большей степени, чем Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья зависит от внешних факторов и вопросов безопасности. Следовательно, динамика переговорного процесса, мирного урегулирования и боестолкновений на «линии соприкосновения» будет непосредственным образом влиять на перспективы сохранения государственности непризнанного Нагорного Карабаха. Впрочем, это не означает, что сами представители НКР будут играть в этом движении роль пассивных созерцателей. Сегодня нагорно-карабахские элиты делают выбор в пользу безопасности. «Вызовы, стоящие перед Нагорно-Карабахской Республикой, требуют сильной и единой исполнительной власти, которая будет в состоянии, как в мирных, так и в военных условиях мобилизовать все ресурсы страны. И оперативным образом реагировать на требования сложившейся ситуации», - заявляет Концепция конституционных реформ. В то же самое время критики обновленного Основного закона беспокоятся о том, чтобы концентрация власти не привела к ее закрытости от общества (в условиях маленькой республики общественная активность в случае военного противостояния также важна) и снижению качества принимаемых решений. Между тем, от качества власти и управления в НКР не в последнюю очередь зависит готовность «великих держав» превратить положение о «промежуточном статусе» Карабаха в нечто работающее и обязательное или, напротив, оставить его юридической фикцией.

Сергей Маркедонов - доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета

Версия для печати