17.02.2006 | Татьяна Становая

НЕИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Вчера президент России подписал Указ «О мерах по противодействию терроризму». В соответствии с ним создается Национальный антитеррористический комитет, который возглавит глава ФСБ России Николай Патрушев. По словам последнего, это будет «антитеррористическая вертикаль». На первый взгляд, полномочия НАК безграничны: ФСБ оказывается над всеми ветвями власти, над всеми ведомствами и уровнями власти, кроме президента. При этом никакого контроля над деятельностью НАК не предусмотрено.

Сам факт создания антитеррористического комитета подтверждает известное качество исполнительной власти в России - ее неэффективность и безответственность. В стране неэффективно правительство – его премьер слаб, аполитичен, не имеет авторитета среди министров и ресурсов для эффективного руководства кабинетом. Неэффективны силовики, которые конкурируют между собой и ни за что не отвечают, перекладывая вину друг на друга. Неэффективна исполнительная вертикаль, например, постоянно существует угроза, что выделяемые федеральным центром средства разворуют по мере их передвижения по уровням власти. Нынешняя система исполнительной власти строилась для решения конкретных политических задач, однако она имеет несомненные издержки, которые существенно снижают ее дееспособность.

Спрашивается, как при таком неэффективном правительстве решать насущные задачи, стоящие перед страной? Созданием Совета по реализации национальных проектов, который был поднят на президентский уровень, Владимир Путин фактически признал, что правительство не способно достигать намеченных целей, что оно даже не может грамотно и некоррупционно распределить выделяемые средства по конкретным проектам, поскольку различные ведомства не в состоянии между собой договориться. До последнего момента национальные проекты - являющиеся частью проекта «преемник» - были единственными, в эффективной реализации которых Кремль был жизненно заинтересован. И вот оказалось, что для этого понадобилось создавать параллельную правительству структуру, в которую не вошел даже глава кабинета (но зато под нее выстроена своя вертикаль с региональными штабами в регионах и участием губернаторов). Происходит мобилизация всех ресурсов, всех рычагов управления для успешного проведения национальных проектов в жизнь, а Дмитрия Медведва – в преемники.На правительственном уровне также была совершена попытка вырваться из ловушки неэффективности – оказавшаяся, впрочем, менее успешной. Михаил Фрадков предложил создать «расширенное правительство» с участием губернаторов, представителей Госдумы и СФ. Тем самым он думал подкрепить собственный вес в борьбе с министрами экономического блока, уменьшив их влияние на принятие правительственных решений. Пока из этих усилий ничего не вышло, но сам факт стремления выйти из институционализированного формата работы исполнительной власти говорит о многом. Правительство сегодня не способно эффективно решать поставленные перед ним задачи.

Вчера появилась третья «параллельная структура», направленная на преодоление неэффективности уже ФСБ. Казалось бы, что мешает Федеральной службе безопасности быть более эффективной? Своих оппонентов, наподобие Кудрина и Грефа, с которыми мучается Фрадков, у Патрушева нет. К тому же глава ФСБ дружит с президентом и может напрямую разрешать возможные конфликты. Однако все оказывается не так просто.

ФСБ мешают две вещи. Во-первых, некоторые издержки, связанные с федеративным устройством государства. Конечно, президент уже многое сделал, чтобы облегчить ФСБ задачу борьбы с этими издержками. Сразу после теракта в Беслане были отменены прямые выборы губернаторов. Однако губернаторы все равно не являются «винтиком» в системе исполнительной власти - глава правительства, например, не имеет права вмешиваться в компетенцию региональных властей. Более того, Владимир Путин до сих пор не так уж часто пользовался возможностью инициировать «наделение полномочиями» «проверенных» людей.

У власти во многих регионах остаются «тяжеловесы», которые поражают своим умением договариваться с администрацией президента. Политические режимы, выстроенные ими, зачастую имеют авторитарный характер. Есть и другие проблемы на региональном уровне – клановые системы, где происходит сращивание преступности и органов власти. Коррупция парализовала работу исполнительной власти во многих северокавказских субъектах РФ, приведя в состояние социально-экономического кризиса эти регионы и создав почву для появления исламистских настроений у населения.

Поэтому только отмены выборов для борьбы с терроризмом оказалось недостаточно. Приходится создавать дополнительную исполнительную структуру, которая будет «прошивать» своей вертикалью все уровни власти. Причем структуру эту наделят широкими полномочиями - решения НАК будут обязательны для всех входящих в него чиновников, а также создаваемых на региональном уровне комиссий. При комиссиях будут функционировать оперативные штабы, решения которых в свою очередь обязательны для всех представителей органов государственной власти, представленных в его составе. Главами региональных оперативных штабов являются главы региональных отделений ФСБ, однако Николай Патрушев в любом случае имеет право принять другое кадровое решение. Патрушев также назначает главу Федерального оперативного штаба.

Второй фактор, мешающий работе ФСБ, - конкуренция со стороны силовиков. Полгода назад активно обсуждался вопрос о передаче функций борьбы с экономическими преступлениями от ФСБ к МВД. За первой хотели оставить лишь борьбу с терроризмом и защиту конституционного строя. Как заявил тогда источник в администрации президента агентству «Интерфакс», взамен ФСБ планируется наделить правом борьбы с коррупцией и злоупотреблениями во всех других правоохранительных органах. Службы же собственной безопасности, действующие в этих ведомствах (МВД и ФСБ), предлагается ликвидировать, поскольку, «как показывает практика, борьба за честь мундира не способствует объективности в расследовании различных служебных преступлений». При этом, по словам источника, суть предлагаемых изменений заключается в том, чтобы «сделать так, чтобы ни у кого в правоохранительных органах не было монополии и был взаимный контроль».

Через полгода оказывается, что проблему конкуренции с другими силовыми ведомствами будут решать с точностью до наоборот. ФСБ приобретает явные черты монополиста. В НАК, которым руководит директор ФСБ, вошли главы МВД, МЧС, МИДа, Минюста, СВР, ФСО. Их присутствие на заседаниях, которые будут проходить один раз в месяц, обязательны. Если у кого-то появятся уважительные причины для отсутствия, он должен отпрашиваться у Патрушева. Кроме того, в НАК представлены первые лица министерства промышленности и энергетики, транспорта, информационных технологий и связи, здравоохранения и социального развития. Все они теперь обязаны подчиняться решениям НАК.

Привилегированное положение ФСБ в НАК проявляется не только в том, что Патрушев возглавил комиссию, но и том, что аппарат НАК будет входить в структуру ФСБ. Патрушев также имеет право единолично устанавливать регламент, что позволит полностью контролировать процесс принятия решений.Таким образом, ФСБ становится над всеми основными органами власти, кроме президента. Правда, есть одно очень важное исключение: помимо президента туда не вошел министр обороны, который, казалось бы, по статусу должен был быть включен в первую очередь впереди министров, занимающихся экономикой и социальным развитием. Судя по всему, Патрушеву не удалось «проглотить» Сергея Иванова – привилегированного чиновника, «вице-преемника» и друга Путина. Непонятно также, почему не вошел секретарь Совбеза России Игорь Иванов: в НАК от этой структуры будет лишь заместитель секретаря. Видимо, Совбез по статусу приравнивается к консультативным органами типа Госдумы или СФ: от них тоже вошли лишь заместители.

Совсем по иной причине в НАК не вошел глава президентской администрации. Скорее всего, АП будет представлена Игорем Сечиным, заместителем главы президентской администрации. В данном случае роль играет не статус, а профиль.

На первый взгляд, НАК получается очень мощной структурой, способной повысить эффективность борьбы с терроризмом. Проблемы со «слишком независимыми» губернаторами, министрами-конкурентами и противниками в Кремле решены. Но будет ли НАК действительно такой эффективной? Проблема в том, что на самом деле глава ФСБ не получает действенных механизмов руководства всеми теми структурами, которые представлены в НАК на федеральном и региональном уровне. Может ли президент уволить главу МВД за прогул заседания комитета? Или ему всего лишь объявят выговор? Никаких санкций за это не предусмотрено. Может ли президент уволить главу региона, если он предоставит в НАК недостаточно подробную бумагу о деятельности сомнительных бизнес-структур, подозреваемых в отмывании террористических денег? Это кадровое решение будет выглядеть, по меньшей мере, неадекватным.Главным врагом НАК может оказаться саботаж, что обязательно повлечет за собой со стороны Патрушева попытки установить дополнительные рычаги воздействия на членов комиссии. В самом механизме управления комиссией заложена возможность бесконтрольной экспансии ее руководства. Создатели этой структуры не подумали о возможных инструментах контроля над ее деятельностью.

Поэтому либо НАК превратится в очень мощную организацию с безграничным влиянием, либо станет очередным Госсоветом – раз в год с членами комиссии будет встречаться президент и благодарить за хорошую работу. Оба варианта сомнительны с точки зрения общественных интересов. В первом случае могут быть ущемлены права человека. Во втором неэффективная работа спецслужб не позволит должным образом обеспечить безопасность граждан.

Поэтому уже сегодня можно задаться вопросом: не проще ли было реформировать ФСБ и в рамках этой структуры повышать эффективность борьбы с терроризмом?

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати