31.03.2017 | Александр Ивахник

Прыжок в неизведанное: Британия запустила Brexit

28 марта премьер-министр Великобритании Тереза Мэй подписала письмо с уведомлением Европейского совета о приведении в действие статьи 50 Лиссабонского договора. На следующий день постпред Британии в ЕС Тим Барроу вручил это письмо председателю Евросовета Дональду Туску. Тем самым формально был запущен двухгодичный процесс выхода страны из Евросоюза. Процесс, о котором пока никто не имеет четких представлений.

Пресловутая 50-я статья подписанного в 2007 году Договора о Европейском союзе, известного как Лиссабонский договор, описывает порядок выхода из ЕС в самом общем виде. Авторы текста Лиссабонского договора позже признавались, что, впервые включая подобную статью в основополагающие документы ЕС, они не предполагали, что ее когда-либо придется применять на практике. В статье 50 отмечается, что государство, решившее покинуть ЕС, уведомляет Евросовет о своем намерении. «В свете руководящих указаний, предоставленных Евросоветом, союз проводит переговоры и заключает соглашение с этим государством, излагающее условия его выхода, принимая в расчет рамки его будущих отношений с союзом», – говорится в статье. Далее уточняется, что членство государства в Евросоюзе прекращается в день вступления в силу соглашения о выходе или, в случае отсутствия соглашения, через два года после первоначального уведомления, если только Евросоюз и выходящее государство единогласно не решат продлить период переговоров.

На данный момент о будущих переговорах известно не очень много. Известно, что глава британского правительства неоднократно заявляла о жестком сценарии «Брексита». Он предусматривает, что Великобритания восстановит суверенный контроль над миграцией, выйдет из единого европейского рынка, из таможенного союза ЕС и из-под юрисдикции Европейского суда в Люксембурге. Это означает, что страна лишится беспошлинного доступа к рынку Евросоюза, на который приходится 44% британского экспорта. Вместе с тем, в письме Евросовету Тереза Мэй несколько раз подчеркнула, что Соединенное Королевство хочет договориться о «глубоком и особом партнерстве с ЕС».

Теперь начинается процесс выработки переговорной позиции Евросоюза. Для рассмотрения поступившей из Лондона заявки Брюссель 29 апреля созывает специальный саммит ЕС. На нем лидеры 27 стран-членов должны сформулировать основные цели и принципы предстоящих переговоров. После этого главный переговорщик ЕС по Brexit, французский дипломат Мишель Барнье, который в 2010-2014 годах занимал пост еврокомиссара по внутреннему рынку и финансовым услугам, получит от Евросовета мандат на переговоры. Представлять Евросовет в переговорном процессе будет Дональд Туск, а Европарламент – бывший премьер-министр Бельгии, либерал Ги Верхофстадт. С британской стороны переговоры будет возглавлять непосредственно премьер-министр Тереза Мэй, основная текущая нагрузка ляжет на министра по выходу из ЕС Дэвида Дэвиса и министра международной торговли Лиама Фокса. Сами переговоры начнутся в мае-июне. Предполагается, что они продлятся до конца 2018 года. По их завершении британский парламент, с одной стороны, Европарламент и затем Европейский совет – с другой, должны одобрить соглашение. К концу марта 2019 года Великобритания должна покинуть ЕС.

Линию делегации Евросоюза на переговорах Мишель Барнье обозначил так: «Мы будем решительны, мы будем приветливы, мы никогда не будем наивны». Дональд Туск подчеркнул: «Нашей целью является минимизация издержек для граждан ЕС, предпринимателей и стран-участниц». В свою очередь, Тереза Мэй, естественно, обещает добиться условий, отвечающих интересам всей Великобритании и каждого британца. Ясно, что переговоры будут трудными, тяжелыми и конфликтными, со множеством подводных камней и пока неизвестных факторов. Обе стороны не проявляют стремления к уступкам. Тереза Мэй находится под сильным давлением жестких противников европейской интеграции внутри своей консервативной партии. Переговорщики же от Евросоюза опасаются, что податливость к требованиям Великобритании может воодушевить евроскептиков в странах-членах и стимулировать внутри союза центробежные тенденции.

Перед началом переговоров можно выделить несколько проблем, по которым, вероятно, будут вестись наиболее упорные дебаты. Первая касается самих рамок переговоров, набора тем, подлежащих приоритетному обсуждению. В своем письме Евросовету Тереза Мэй настаивает на том, что процесс согласования условий выхода должен идти параллельно с разработкой новых соглашений о сотрудничестве между ЕС и Великобританией. «Мы полагаем, что необходимо согласовать не только условия нашего выхода из ЕС, но и условия нашего будущего партнерства», – говорится в письме. В частности, Мэй заявляет: «Мы предлагаем смелое и многообещающее соглашение о свободной торговле между Соединенным Королевством и Европейским союзом. Оно должно быть более масштабным и амбициозным, чем какие-либо прежние соглашения такого рода». По мнению британского премьера, такое соглашение должно охватывать «сектора, являющиеся ключевыми для наших взаимосвязанных экономик, например, финансовые услуги». Другими словами, новая сделка с ЕС должна защищать лондонский Сити, препятствуя перемещению крупных финансовых компаний на европейский континент.

Однако Мишель Барнье ранее дал понять, что Британия и ЕС должны сначала согласовать условия выхода, а уж потом приступать к переговорам о будущих отношениях. По его словам, европейские переговорщики намерены в перспективе предложить Лондону новое соглашение о свободной торговле с ЕС, но лишь после того, как будут зафиксированы условия выхода Великобритании из союза. Канцлер ФРГ Ангела Меркель 29 марта также заявила, что обсуждение будущих отношений Британии с ЕС должно начаться только после достижения окончательных договоренностей об условиях выхода. «Тесные связи, существовавшие между Лондоном и Брюсселем на протяжении 44-летнего членства Британии в ЕС, нужно теперь вновь расплетать. О будущих отношениях можно будет говорить лишь после решения этого вопроса», – сказала Меркель. Эти явные расхождения в подходах обеих сторон к содержанию переговоров могут привести к серьезным пробуксовкам переговорного процесса уже на ранней стадии. Впрочем, эксперты в любом случае сомневаются, что такой сложный и объемный документ, как соглашение о свободной торговле, возможно разработать и принять за два года. К примеру, подготовка недавно подписанного соглашения о свободной торговле между ЕС и Канадой заняла 7 лет.

Если ко времени выхода Великобритании из ЕС им не удастся договориться о зоне свободной торговли, то придется временно прибегнуть к правилам ВТО. Нормы ВТО предусматривают таможенные пошлины, пусть и достаточно умеренные – около 4,5%. Впрочем, для многих производителей такая пошлина несла бы серьезную угрозу конкурентоспособности их продукции. Однако проблема состоит не только в этом, но и в том, что сейчас Великобритания входит в ВТО в составе Евросоюза. Индивидуальное членство Британия должна будет оформить после выхода. Для этого Лондону придется самостоятельно заключить соглашения с другими членами ВТО, что может занять длительное время.

Вторым крайне сложным вопросом на переговорах будет согласование размера суммы, которую Великобритания должна будет заплатить Евросоюзу для покрытия своих взятых ранее финансовых обязательств. Глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер в интервью BBC 24 марта подтвердил, что ЕС выставит Лондону счет в размере около 50 млрд. фунтов стерлингов (почти 60 млрд. евро). Британское правительство не признает обоснованность этих требований. В своем письме о выходе Тереза Мэй лишь отметила необходимость обсуждения того, «как мы определим справедливое урегулирование прав и обязательств Британии как уходящей страны». Это должно делаться «в духе сохраняющегося партнерства Великобритании с ЕС». То есть в принципе Британия платить не отказывается. Однако понятно, что дискуссии о разделе имущества в любом случае будут трудными.

Третий болезненный и волнующий многих вопрос касается прав 3,2 миллиона граждан Евросоюза, живущих и работающих в Соединенном Королевстве, и миллиона британцев, постоянно проживающих в странах ЕС. Ясно, что Британия после выхода введет ограничения на въезд рабочей силы из стран ЕС. Но что будет с европейцами, уже находящимися в Британии, с их правами на бессрочное пребывание, работу, имущество, пенсии? Переговорщики Евросоюза будут жестко настаивать на гарантиях защиты этих прав. Британский премьер в письме Евросовету также признала необходимость договориться об этих правах на ранних стадиях переговоров. Но одновременно она отметила, что это сложный вопрос. Судя по всему, здесь обе стороны будут стремиться к компромиссам. Но добиться взаимоприемлемых договоренностей будет непросто.

Еще один вроде бы частный, но тяжелый и потенциально взрывоопасный вопрос будущих переговоров – определение статуса границы между входящей в ЕС Ирландией и Северной Ирландией, являющейся частью Соединенного Королевства. Сейчас эта граница является открытой, как и границы между странами Шенгенской зоны. После выхода Великобритании из ЕС ситуация принципиально изменится. Решить этот вопрос с Дублином напрямую Лондон не может, поскольку статус единственной сухопутной границы между Великобританией и ЕС станет предметом общих переговоров. Если на границе будет введен таможенный и паспортный контроль, это наверняка вызовет недовольство ирландцев-католиков Ольстера и чревато обострением давнего североирландского конфликта и возрождением движения за воссоединение с Ирландией.

Уже очевидно, что «Брексит» ведет внутри Соединенного Королевства к новому оживлению регионального сепаратизма. 28 марта парламент Шотландии 69 голосами против 59 одобрил инициативу главы регионального правительства Николы Стёрджен о проведении второго референдума о независимости. Партия ольстерских католиков «Шинн Фейн», недавно покинувшая правительство Северной Ирландии, также заявляет о необходимости проведения в регионе референдума о выходе из Великобритании. Нарастание активности сепаратистов серьезно тревожит Лондон и будет ограничивать Терезе Мэй свободу маневра при проведении переговоров с ЕС.

Таким образом, можно смело предположить, что «Брексит» станет крайне тяжелым испытанием как для переживающего «экзистенциальный кризис» (по словам Жан-Клода Юнкера) Евросоюза, так и для Великобритании. Количество нуждающихся в рассмотрении вопросов и масштаб требующих решения проблем столь велики, что никто не удивится, если по прошествии двух лет взаимоприемлемое соглашение так и не будет достигнуто, благо статья 50 допускает возможность продления переговоров. Не исключено, что лидеры Евросоюза даже не против такого сценария – ведь он послужит наглядным предостережением тем гражданам ЕС, которые поддались риторике популистов-евроскептиков.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати