21.07.2017 | Дмитрий Алексеев

На страже банковской системы: как распределилось влияние групп интересов в Комитете ГД по финансовому рынку

Комитет Госдумы по финансовому рынку оказывает серьезное влияние на финансовую систему России. Он активно взаимодействует с Центральным банком, биржами, Национальной системой платежных карт, Министерством финансов. В то же время, кажущаяся узость сферы законотворческих интересов Комитета обманчива. Комитет осуществляет предварительное рассмотрение законопроектов, касающихся ипотечного кредитования, страхования, инвестиций, лизинга, аудита и др.

Относительно большой объем работы, с которым имеет дело Комитет подтверждается тем, что в его портфеле находится 66 законопроектов. Это несколько меньше, чем у других комитетов, имеющих прямое отношение к законодательному регулированию экономики: у Комитета по бюджету на рассмотрении 100 законопроектов, у Комитета по экономической политике и вовсе 148 (по состоянию на 28 июня 2017 г.). Важно отметить, что разграничение вопросов ведения комитетов, ответственных за экономическую политику, является довольно строгим, однако все же не исключает пересечение полномочий. Так, Комитет по бюджету ответственен за сбалансированность бюджета России и его исполнение, Комитет по экономической политике – за государственное и техническое регулирование экономики, торговую деятельность. Комитет по финансовому рынку ответственен за законотворчество, касающееся работы финансовой и банковской систем России.

Однако чуть меньшая нагрузка во многом компенсируется публичностью рассматриваемых законопроектов. Достаточно вспомнить закон об ОСАГО, внесение изменений в законы «Об аудиторской деятельности», «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ», реформу банковской системы, введение новой платежной системы. Решение этих вопросов имеет огромное влияние на экономику и часто становится достоянием общественности, что лишь добавляет Комитету политического веса.

Теперь рассмотрим, какие группы интересов представлены в Комитете по финансовому рынку.

Бизнес представительство и связи с финансовыми структурами

Главой Комитета по финансовому рынку является депутат партии «Справедливая Россия» А. Аксаков. Парламентарий имеет весьма обширные связи в финансовом секторе. Этому немало способствует и близость к крупному бизнесу (входит в состав правления РСПП), и большой опыт законотворческой деятельности (ранее был главой Комитета по экономической политике, депутат нижней палаты в третьем, пятом и шестом созывах).

Продуктивное взаимодействие с ключевыми институтами финансовой системы России обеспечено в том числе и многолетней совместной работой с ними в качестве члена Наблюдательного совета ЦБ РФ (2002 – 2009 гг.). В те годы Центробанк возглавлял С. Игнатьев, сейчас занимающий посты советника главы и члена Совета директоров ЦБ. Сохранившиеся деловые отношения между депутатом и советником могут быть ценным каналом коммуникации и взаимодействия. Конструктивный диалог между Центробанком и Комитетом по финансовому рынку является залогом быстрого прохождения важных законопроектов, а также способствует оперативному внесению поправок и консультациям с ведущими финансовыми институтами.

Кроме того, Аксаков является Президентом Ассоциации региональных банков, что позволяет оперативно реагировать на проблемы функционирования финансовой и банковской систем в регионах.

В Чувашии, где по одномандатному округу на прошедших выборах баллотировался А. Аксаков, у него существует устойчивая поддержка. Впрочем, существует мнение, что она была несколько подорвана отказом баллотироваться на пост главы республики в качестве конкурента М. Игнатьеву в 2012 г., разменяв потенциальное губернаторство на должность главы Комитета в Госдуме. На выборах в 2016 г. депутат столкнулся с серьезной конкуренцией со стороны кандидата от «Партии роста» А. Капитонова. Так или иначе, его позиции в регионе считаются относительно прочными, как и у партии «Справедливая Россия».

Первый заместитель главы Комитета И. Дивинский имеет плотные связи с Администрацией губернатора Санкт-Петербурга. В течение нескольких лет он фактически был правой рукой Г. Полтавченко. В 2011 – 2014 гг. он был главой его Администрации и вице-губернатором. Правда в 2014 г. был «понижен» до поста «обычного» вице-губернатора, что наталкивает на мысль о том, что отношения между двумя политиками могли стать более прохладными. Ранее, в нулевые годы он работал на высоких должностях (например, заместитель гендиректора «Ямалгазинвест») в структурах, близких к «Газпрому». В любом случае, Дивинский вполне вероятно сохранил связи как в бизнес кругах, так и на высоком политическом уровне.

Кроме того, у семьи Дивинского довольно крупный бизнес в Санкт-Петербурге. По словам анонимных источников, его дочь Анастасия Дивинская является соучредителем многих предприятий, в том числе охранных агентств.

Заместитель главы комитета М. Шаккум с 1999 г. непрерывно является депутатом Госдумы. В разных созывах он был и председателем Комитета по промышленности, и возглавлял Комитет по земельным отношениям и строительству, а также главой и заместителем главы Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. Кроме того, у него довольно прочные связи с «Единой Россией». Он курирует один из партийных проектов – «Урал Промышленный — Урал Полярный». Вместе с тем, он был членом Высшего совета партии. Вес в партийных структурах добавляет ему существенного авторитета и в комитете.

В. Агаев является единственным представителем партии КПРФ, а также еще одним заместителем главы Комитета. По данным «Новой газеты», в начале нулевых структуры, близкие к Агаеву контролировали транспортировку нефти за рубеж из порта в Туапсе. Вплоть до 2004 г. это был единственный путь экспорта нефти из Чечни. Вполне вероятно, что именно тогда между бизнесменом и Р. Кадыровым возникли довольно теплые отношения, в дальнейшем это косвенно подтверждает участие Агаева во многих социальных проектах: в восстановлении больниц, школ после активной фазы Второй Чеченской войны и финансирования грозненского футбольного клуба «Терек» (в настоящее время – «Ахмат»).

В середине нулевых, в условиях укрупнения компаний на рынке нефтедобычи и нефтепереработки, на Кавказе осталось лишь две крупные компании: «Роснефть» И. Сечина и «Русснефть» М. Гуцериева. По информации «Новой газеты», «Роснефть» очень хотела получить контроль над Краснодарским НПЗ, однако контроль над структурой получила именно «Русснефть». В то же время главой совета директоров НПЗ стал сын В. Агаева.

Таким образом, В. Агаев имеет прочные связи как с региональной властью на Кавказе (Кадыров), так и с бизнесом (Гуцериев), что, с одной стороны, благоприятно влияет на его позиции в Комитете и Госдуме в целом, а, с другой стороны, дает упомянутым политикам и бизнесменам влияние в парламенте.

Ю. Олейников, заместитель главы Комитета, имеет довольно внушительный бэкграунд как в сфере бизнеса, так и в политике. Еще в 1990-х гг. он был главой управления внешних связей «Норильского никеля», а в 2008 – 2010 гг. Олейников стал уже заместителем генерального директора компании (курировал работу с персоналом и федеральные и региональные программы). Во второй раз в металлургическую компанию депутат ушел с поста заместителя главы Центрального исполнительного комитета «Единой России».

Кроме того, Олейников успел поработать и заместителем губернатора сразу в трех субъектах: Таймырского автономного округа (2000–2001гг.), Красноярского края (2002–2005 гг.) и до выборов 2016 г. – Московской области.

В федеральных органах власти Олейников работал заместителем полномочного представителя президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе. В тот момент должность представителя президента в СКФО занимал А. Хлопонин. Любопытно, что депутат работал с нынешним вице-премьером и во времена его губернаторства Красноярского края. Таким образом, Олейников имеет связи и в бизнесе, и в региональной, и в федеральной власти. Наличие в Госдуме такого депутата, который имеет столь обширные контакты на всех «этажах» власти, представляется для «Норильского никеля» очень полезным.

Депутат А. Гетта является довольно видным общественным деятелем. Он координировал общественный проект ОНФ «За честные закупки». Ранее имел опыт работы на руководящих должностях в исполнительной власти, а также советником был советником министра транспорта России. Нахождение в Комитете человека, занимавшегося общественной деятельностью с опытом работы на госслужбе, представляется весьма полезным.

Одним из немногочисленных представителей с ярко выраженным предпринимательским бэкграундом является единственный представитель партии ЛДПР в Комитете Д. Шилков. Наряду с тем, что он является учредителем ряда коммерческих структур, депутат на протяжении долгого времени был помощником депутата. Д. Скриванов в разные годы работал в молочном производстве, а также в медиа сегменте. Столь слабое представительство со стороны бывших предпринимателей объяснимо тем, что Комитет по финансовому рынку не столь значим для них с точки зрения указанных вопросов ведения. Стабильность банковской и финансовой систем имеют для частных предпринимателей более абстрактное значение, чем вопросы, касающиеся непосредственно торговли, госзакупок, коррупции, волокиты и др.

Региональное и партийное представительство

Представляется, что наличие «своих» депутатов в Комитете по финансовому рынку не столь важно для регионов, как, например, в Комитете по бюджету или Комитете по экономической политике. Вопросы деятельности Центробанка, аудита, банков носят скорее сугубо федеральный характер. Влияние регионов здесь сводится к минимуму. Тем не менее, депутаты, имеющие связи как с региональной властью, так и с бизнесом, вполне могут иметь определенный лоббистский потенциал.

А. Изотов в начале 2000-х гг. начинал свой карьерный путь в банковском секторе, а также работал на руководящих должностях в «Башкиргазинвесте». В дальнейшем, вплоть до 2016 г. был мэром Стерлитамака. Несмотря на то, что являлся частым объектом для критики со стороны населения города, довольно уверенно выиграл выборы.

Е. Шулепов, на протяжении 8 лет бывший мэром Вологды, учитывая главенствующее положение «Северстали» в Вологодской области, может иметь связи с одной из крупнейших металлургических компаний. М. Гулевский до 2015 г. в течение 13 лет был мэром Липецка. Кроме того, с 1989 – 1998 гг. он был заместителем генерального директора НЛМК. А. Козенко можно назвать одним из сильнейших лоббистов Крыма. В 2014 – 2016 гг. он был заместителем главы Госсовета Крыма. В момент воссоединения с Россией, Козенко возглавлял Русскую общину Крыма. Депутат сыграл довольно значительную роль в этом процессе.

Как и во всех других комитетах, партийное представительство играет второстепенную роль. Ведущую роль в Комитете играет партия «Единая Россия», несмотря на то что его возглавляет депутат от «Справедливой России». В то же время в Комитете есть представители от всех парламентских партий. Тем не менее, из 13 человек (общее число депутатов в Комитете), 10 входят во фракцию «Единой России», что гарантирует уверенное преимущество правящей партии.

Поправки в «Закон об ОСАГО»: как через Комитет проходят резонансные законопроекты?

Одним из наиболее резонансных законопроектов, принятых Комитетом по финансовому рынку в последнее время, является законопроект об ОСАГО. Суть его сводится к замене денежной компенсации ремонтом. Финансовое возмещение автовладельцу, согласно новой норме, положена лишь в исключительных случаях. Закон был подписан президентом и вступил в силу 28 апреля 2017 г.

Учитывая приоритетность законопроекта для правительства и Госдумы, он прошел относительно долгий путь в нижней палате парламента. В первом чтении он был принят еще в декабре 2016 г., а в третьем – лишь 17 марта 2017 г. Главной причиной этого стали длительные дискуссии между депутатами и лоббистами, прежде всего Российским союзом автостраховщиков (глава – И. Юргенс) и Федерацией автовладельцев России (глава – С. Канаев).

В результате работы комиссии, которая была создана специально для проработки этой законодательной инициативы, куда вошли представители Минфина, ЦБ, автовладельцев и автостраховщиков, законопроект претерпел значительные изменения.

Первоначально, как пишет «Коммерсант», автостраховщики сами могли выбирать между выплатой компенсации и ремонтом. В результате внесения 26 поправок в законопроект, он стал гораздо более детальным и, как представляется, менее выгодным для автостраховщиков. Такая ситуация стала возможной благодаря давлению со стороны автовладельцев. На выходе, потерпевшие водители смогут выбрать автосервис из предложенного страховщиком списка. Кроме того, при ущербе более 400 тыс. руб. владельцу автомобиля положена компенсация. Ремонт должен быть произведен только новыми автозапчастями. Ответственность за него лежит на страховщиках. При этом, при любом раскладе автовладелец может обратиться в суд, так что страховщикам и водителям во многих случаях придется договариваться.

Пример внесения изменений в «Закон об ОСАГО» представляется весьма показательным. Широкий общественный резонанс, а также лоббизм со стороны всевозможных союзов автовладельцев сделал закон уже не столько выгодным для страховщиков, сколько наделил их еще большей ответственностью.

Впрочем, эта законопроектная битва еще далека от окончания. Глава РСА И. Юргенс заявил о возможном отсутствии ресурсов для ремонта во многих случаях в связи с отсутствием автозапчастей для многих моделей. По информации «Коммерсанта», Российский союз автостраховщиков намерен убедить законодателей внести поправки к законопроекту, введя понятие «качественной детали», что может позволить производить ремонт не только посредством замены старых запчастей новыми или оригинальными деталями.

Выводы

Комитет по финансовому рынку является одним из субъектов регулирования и надзора за финансовой и банковской системами. Кроме того, в его зоне ответственности лежит и законодательное регулирование ряда смежных областей, таких как аудиторская деятельность.

Большую ответственность Комитета подтверждает и то, что должности председателя и заместителей председателя занимают люди чрезвычайно опытные, имеющие связи и бэкграунд в бизнесе, исполнительной власти и партийных структурах. «Рядовыми» членами Комитета являются также люди с большим опытом работы, в том числе и в субъектах России, хотя эффективность регионального лоббизма через Комитет по финансовому рынку можно поставить под сомнение.

Несколько удивительным представляется факт, что в Комитете лишь председатель имеет выраженные связи с финансовыми структурами, в то время как в комитете нет ни одного депутата, работавшего в прошлом в крупном банке (например, в «Сбербанке», ВТБ, «Альфа-Банке»). Это может быть связано с тем, что банки взаимодействуют с Комитетом через ЦБ, который находится в непрерывном контакте с Комитетом.

В целом, нагрузка на Комитет по рассматриваемым законопроектам ниже, чем у других комитетов, занимающихся вопросами регулирования экономики. Это во многом компенсируется тем, что многие законопроекты, рассматриваемые комитетом, довольно резонансные. С одной стороны, это может затруднять работу комитета, а с другой – увеличивает его политический вес.

Дмитрий Алексеев – магистрант НИУ ВШЭ

Версия для печати