02.10.2017 | Татьяна Становая

Новая волна ротации губернаторов: технократичность и деперсонализация

Спустя всего несколько дней по завершению избирательной региональной и муниципальной кампаний Кремль приступил к новой волне кадровой ротации в губернаторском корпусе.

25 сентября был уволен глава Самарской области Николай Меркушкин. Вслед за ним аналогичные решения были приняты в отношении губернатора Нижегородской области Валерия Шанцева, главы Ненецкого автономного округа Игоря Кошина, губернатора Красноярского края Виктора Толоконского, а также руководителя Дагестана Рамазана Абдулатипова. По словам вице-премьера правительства Дмитрия Козака, всего замены могут быть произведены в 10 субъектах Российской Федерации.

Это вторая крупная волна кадровых перестановок, предпринятых при участии обновлённого руководства сферы внутренней политики. По данным «Коммерсанта», в скором времени ожидаются отставки губернаторов Ивановской, Мурманской, Новосибирской и Омской областей, а также в Алтайском крае.

В рамках нынешней ротационной волны следует обратить внимание на стремление администрации президента восстановить неформальный политический статус губернаторского корпуса, пострадавшего от сильнейшего силового давления за 2014-2016 годы. Аресты губернаторов стали фактором, значительно снизившим привлекательность поста губернатора для элит, повысили риски для региональных чиновников, фактически привели к кризису политической ответственности. На этом фоне обращает на себя внимание тот факт, что, например, Владимир Путин зимой прошлого года специально провел встречу с уволенными главами регионов, попросив их оказывать содействие своим преемникам. В рамках нынешней волны ротации сигналом для элиты стал диалог между Владимиром Путиным и губернатором Калужской области Анатолием Артамоновым (область считается образцовой) на встрече президента с победившими на губернаторских выборах руководителями. Глава государства дал Артамонову санкцию на подбор своего преемника, что является относительно редким, тем более публично легитимированным, форматом ротации. Тем самым, Кремль дает понять губернаторам, что позитивные итоги работы и эффективность позволят проводить смены власти в регионе мягко и управляемо, под контролем уходящего главы, что зачастую оказывается вопросом не только комфорта, но и безопасности для губернаторов.

В этом же контексте важно оценивать и решение Путина назначить Меркушкина спецпредставителем президента по взаимодействию с Всемирным конгрессом финно-угорских народов, а также награждение Шанцева орденом «За заслуги перед Отечеством» II степени. Тем самым, некоторые губернаторы провожаются с почетом.

В то же время попытка реализации планомерного, «организованного выхода» губернаторов со своих постов, не обошлась в этот раз без сбоев. Два губернатора фактически сломали навязанный им «сверху» сценарий и объявили об уходе заранее, до того, как было принято окончательное решение о подборе преемника. Это касается главы Новосибирской области Виктора Толоконского и, особенно, главы Дагестана Рамазана Абдулатипова. Для обоих формат готовящихся отставок стал не просто неожиданностью, но и проявлением неуважения, что и вылилось в публичную демонстрацию несогласия. Так, Абдулатипов посетовал на то, что в Москве есть люди, которые «на ходу бреют зайцев». «Они навязывают президенту [страны] не очень популярные решения», — цитировало его дагестанское издание «Новое дело». Толоконский решение Кремля не критиковал, но объявил об уходе без согласования. Это также следствие рутинизации ротации: механизированная система не учитывает в полной степени нюансы каждого отдельного случая.

Кремль пытается представить обновление губернаторского корпуса как его значительное омоложение. Однако омоложение (причем с оговорками) в данной ситуации является не причиной, а следствием линии на фактическую деполитизацию губернаторского корпуса. В силу того, что среди технических управленцев проще подобрать именно молодых (нежели тех, кто уже обладает значительным опытом), и происходит приход «технократов» 70-х годов рождения.

Весьма технократичной выглядит и скамейка запасных, в рядах которых РБК называл (речь шла о посте губернатора Красноярского края) такие фигуры как первый заместитель министра энергетики Алексей Текслер (1973 года рождения), замглавы Минфина Андрей Иванов (1975 года рождения), а также руководитель Федерального агентства научных организаций (ФАНО) Михаил Котюков (1976 года). Правда, выбор пал на другого кандидата (об этом чуть ниже).

В логику «омоложения» вписывается и назначение замминистра экономического развития Александра Цыбульского 1979 года рождения губернатором Ненецкого округа. Ранее он работал на разных должностях в министерстве регионального развития, его называют фигурой близкой к вице-премьеру Дмитрию Козаку. В Нижегородской области исполняющим обязанности губернатора стал молодой замминистра промышленности и торговли Глеб Никитин, сделавший свою карьеру в Санкт-Петербурге.

Как писали «Ведомости», Кремль начал растить собственный кадровый резерв. В августе 2017 г. в РАНХиГС началось обучение 162 кандидатов для последующего выдвижения на должности глав регионов, программа завершится в конце 2018 г.

Однако ставка на молодых технократов – это комфортная и на первый взгляд удачная формулировка для публичного объяснения кадровой ротации. На самом деле практика показывает, что жёсткого правила тут нет. На сегодня нельзя говорить ни об однозначной линии на омоложение, ни об исключительной ставке на технократов. Точно также нет единой линии и по дилемме «местный-варяг». Так, новым губернатором Красноярского края стал видный региональный политик, сделавший успешную карьеру в 90-е годы и близкий к «Русалу» Олега Дерипаски 62-летний Александр Усс. С 1995 по 1997 годы он был заместителем главы администрации Красноярского края. Впервые был избран депутатом законодательного собрания региона в декабре 1997 года, в январе 1998 году был избран председателем закса. С тех пор всякий раз переизбирался как в заксобрание, так и на пост спикера. Кроме Дерипаски, у него выстроенные отношения с министром обороны Сергеем Шойгу. В частности, Усс является президентом Сибирского федерального университета, а Шойгу руководит ассоциацией его выпускников (он окончил политехнический институт, вошедший затем в состав университета).

В Самарской области новым и.о. губернатора стал бывший мэр Самары Дмитрий Азаров (тесно сотрудничал с Вячеславом Володиным). Кстати, в числе претендентов на пост губернатора Красноярского края РБК называл и другого приближенного к Володину политика - депутата Госдумы, зампредседателя комитета по обороне Юрия Швыткина (1965), активного члена ОНФ. В отличие от всех выше перечисленных кандидатов, остающихся фигурами техническими, Швыткин олицетворяет собой, по сути, предыдущий подход к кадровой политике, где был важен политический опыт. Иными словами, на сегодня актуальны разные логики выбора губернаторов, и от конкретных обстоятельств зависит то, какая логика в итоге будет выбрана.

Зато в Ненецком АО и Нижегородской области назначены варяги. Таким образом, полностью ориентироваться на местных Кремль не может себе позволить, особенно в ситуациях, когда внутриполитическая жизнь региона остается крайне конфликтной и ставка на одну из групп влияния будет содействовать поддержанию тлеющих конфликтов. Связь с субъектом для и.о. губернаторов приветствуется, но не является обязательной, говорил РБК источник во внутриполитическом блоке Кремля. «Важнее потенциал развития [региона], и в этом смысле возраст новых кандидатов на должности губернаторов имеет значение», — резюмировал собеседник РБК.

Логика отставок также не связана с возрастом. Скорее речь идёт о зачистке губернаторского корпуса от наиболее слабых фигур в трудных регионах. Например, у Толоконского не сложились отношения с «Роснефтью» — важным игроком в регионе. Источники «Ведомостей» указывали, что губернатор не сумел выстроить работу команды, тосковал по Новосибирску и так и не стал «своим» для весьма мощных элит этого региона.

Нынешняя кадровая волна тут носит управленческий, а не политический характер: она не решает вопросы лояльности, а направлена на нейтрализацию политических рисков в проблемных регионах в преддверии президентской кампании. Во всех регионах, где были произведены отставки, а также где они прогнозируются, уровень поддержки партии власти и президента был значительно ниже, чем в целом по стране. Так, в Красноярском крае результат «Единой России» на выборах в Госдуме в 2016 году составил 40% (при общероссийском результате в 54%), в Самарской – 50,77%, в Ненецком АО – 41%. Прогнозируются отставки и в таких регионах как Новосибирская область – 38%, Алтайский край – 35%. В таких регионах также значительно более слабой, чем в целом по стране, была и поддержка Владимира Путина на выборах в 2012 году.

Технократический подход объясняет и пакетный характер кадровых перестановок: волновые отставки в определённой степени обезличивают кадровые решения и выводят на первый план управленческие задачи. Это означает, что роль персонального фактора для продления губернаторской карьеры (вопрос о личных отношениях с федеральными элитами), хотя, безусловно, и сохранит свою актуальность, но будет снижаться.

В рамках нынешней ротации обращает на себя внимание и рост роли групп интересов на подбор кандидатур будущих губернаторов. Судя по всему, ключевым интересантам была предоставлена возможность предложить Кремлю своих кандидатов, но не в контексте лоббирования «своих», а в контексте выполнения своеобразной экспертной функции. Так, Никитин, например, считается ставленником Сергея Чемезова, главы корпорации «Ростех». Азаров мог быть предложен Володиным, а Усс – местными промышленными элитами.

Сейчас наблюдается трансформация института губернаторов пока на политическом уровне. Вес глав субъектов Федерации заметно снизился, но Кремль предпринял усилия к тому, чтобы не допустить дальнейшей девальвации веса губернатора. Статус главы региона становится техническим, деполитизированным, а важным критерием для выбора оказывается не политический опыт, а опыт работы в структурах исполнительной власти на уровне среднего звена. Особенно ценятся молодость и исполнительность: тем самым, губернаторы встраиваются не в политическую вертикаль, а в вертикаль исполнительной власти, становясь в большей степени чиновниками, чем политическими лидерами.

Одновременно облегчается и задача ротации: технократичность и деперсонализация губернаторских постов будет вести к тому, что смены глав регионов будут происходить чаще и проще, а влияние федерального центра на государственное управление в регионах вырастет. Но специального правила подбора пока нет: судя по всему, Кремль пытается проводить своеобразные конкурсы между кандидатами, учитывая и рекомендации федеральных чиновников, и мнение крупных ФПГ. Тем где позиции последних имеют приоритетное значение, назначение «технократа» может оказаться слабым кадровым решением и быть отвергнуто, как это видно по Красноярскому краю.

Однако в новой схеме ротации заложено изначальное противоречие: с одной стороны, от губернаторов требуют исполнительности и технократичности, но, с другой стороны – обеспечения доставочного уровня электоральной поддержки в отношении, прежде всего федеральных сил – «Единой России» и президента. В связи с этим возникает вопрос, насколько успешно технократы смогут решать политические задачи – в том числе и собственного избрания в том случае, если общественные настроения станут меняться сторону большей оппозиционности.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати