16.10.2017 | Татьяна Становая

Смена правительства и судьба МЭР: навстречу президентским выборам

По мере приближения президентских выборов, все активнее ведутся дискуссии о том, кто может стать будущим премьер-министром России. Появляется и больше утечек, где фигурируют те или иные имена действующих чиновников и политиков. В ближайшие месяцы Владимиру Путину придется решать более комплексную задачу, связанную с его будущей конфигурацией власти.

Задача первая – это выбор курса развития страны, что на сегодня является вопросом далеко неоднозначным. Если Владимир Путин будет выдвигаться на свой четвертый срок (а вероятность такого развития событий остаётся предельно высокой), то будущий курс неизбежно будет привязан к предвыборной программе, как это было в 2012 году. Основной политики президента тогда стали майские указы, сформулированные на основе предвыборных обещаний, опубликованных в нескольких специально написанных для выборов статьей Путина. Привязка будущего курса к предвыборной программе – крайне значимый фактор - такая привязка ведет к искусственному усилению социальной составляющей и устанавливает барьер на пути реформаторских инициатив (высота этого барьера - отдельный вопрос).

Это означает, что вероятность формирования реформаторского правительства, правительства, в котором, например, будут работать системные либералы, выглядит относительно низкой. Более того, и общая стабилизация ситуации в российской экономике, а также политическая предсказуемость (высокие рейтинги власти) влияют на снижение мотивации политического руководства страны в отношении проведения структурных реформ или назначения таких фигур, которые воспринимаются обществом как социальные раздражители.

Задача вторая – это выбор степени «политизированности» кабинета министров. Заметим, что во время второго президентского срока Путина кабинет министров заметно сближался с партией «Единая Россия». В Высший совет партии включались министры, многие из них также получали членские билеты.

Нынешнее правительство, напротив, выглядит весьма технократическим: в 2012 году сразу после избрания, Владимир Путин предоставил Медведеву заметную степень автономии при формировании кабинета министров. Произошла интересная «накладка»: Медведеву не удалось сформировать лояльное лично ему правительство в той степени, как ему этого хотелось бы, но и он сам не позволил навязывать ему политически ангажированных министров. Именно благодаря такому пересечению интересов на посты министров приглашались молодые технократы, практически не связанные с теми или иными группами влияния.

В 2018 году тренд на технократизацию, вероятно, сохранится. Кроме того, маловероятен рост влияния партии власти на будущий кабинет министров: «Единая Россия» сама находится в стадии предстоящей ротации, и ее участие в процессе принятия политических решений пока остается не столь очевидным.

Однако Путин нуждается в более динамичном, более ответственном правительстве, которое он смог бы презентовать как центр выработки решений. В настоящее время кабинет министров политически настолько ослаблен, де-факто выполняет экспертную функцию. По словам собеседников агентства Bloomberg, в Кремле ищут кандидата, который стал бы более решительным управленцем и смог бы оживить экономику России.

Одной из интриг будущего правительства, в этой связи, становится судьба министерства экономического развития, которое на протяжении многих лет находилось в состоянии институционального кризиса. Министерство экономического развития и торговли, так оно называлось до 2008 года, изначально формировалось как ключевой центр разработки стратегии развития России, однако в таком качестве оно так и не состоялось, несмотря на то, что во главе ведомства до 2007 году был один из самых успешных реформаторов страны (что видно по результатам модернизации Сбербанка) Герман Греф.

Таким образом, выбор министра – вопрос вторичный: главе государства предстоит решать именно институциональную задачу – какое место министерство займет внутри правительства. Показательно, что сразу после ареста министра экономического развития Алексея Улюкаева (что, надо признать, усугубило положение министерства), обсуждались два достаточно радикальных варианта. Первый – поглощение министерства Минфином – одним из самых влиятельных российских ведомств, являющихся идеологом консервативной макроэкономической и бюджетной политики страны. Второй вариант – назначение сильного министра в статусе вице-премьера. Однако Кремль столкнулся с трудностями подбора кандидатуры: никто из тяжеловесов не хотел занимать место Улюкаева. В итоге был выбран промежуточный вариант, при котором ведомство возглавил выходец из Минфина Максим Орешкин, что стало формой мягкого «поглощения» МЭРа.

Формирование нового кабинета министра потребует от Путина решения и еще одной задачи – политического утяжеления роли правительства, сильно пострадавшего от коррупционного дела Улюкаева. В условиях, когда пресса подробно расписывала, как ФСБ в течение года прослушивала ключевых членов правительства, Путину понадобится либо повышать политический иммунитет кабинета министров, либо подбирать такие кадры, которые были бы неинтересны силовым ведомствам (как, например, приглашение технического Орешкина).

Однако выбор в пользу второго сценария таит в себе риски: как показывает практика, уязвимость правительства ведет к кадровой нестабильности и снижению эффективности. Работа МЭР после ареста Улюкаева – яркий пример.

Показательно, что за год число заместителей министра снизилось почти вдвое: с 13 до 7 человек. Причем отток кадров наблюдался и до ареста министра. В течение 2016 года ведомство покинули такие фигуры как Ольга Дергунова, которая была также главой Росимущества, и Игорь Васильев, перешедший на пост губернатора Кировской области вместо арестованного Никит Белых. В октябре новым главой «Росатома» стал близкий к Сергею Кириенко замминистра Алексей Лихачев. Всего с октября 2016 по октябрь 2017 года из МЭРа ушли восемь замминистров: почти сразу после ареста Улюкаева – Павел Королев, затем в январе Игорь Рева, а вслед за ним и Алексей Ведев, в июле Николай Подгузов (стал главой «Почты России») и Евгений Елин. В сентябре еще один зам Александр Цыбульский назначен врио Ненецкого автономного округа, а в октябре Станислав Воскресенский – главой Ивановской области. Ставшие губернаторами бывшие замминистра получили проблемные или депрессивные области, а Подгузов – пост главы «Почты России», чей предыдущий руководитель едва сам не угодил под следствие.

Таким образом, даже приход технической фигуры в МЭР не привел к кадровой стабилизации, а сам Орешкин пока не сумел сформировать свою команду. В его бытность министром назначен лишь один заместитель – Азер Талыбов, долгое время бывший сотрудником Эльвиры Набиуллиной (в МЭР, администрации президента и ЦБ).

Судьба министерства экономического развития – отражение отношения власти к стратегии своего экономического курса. До сих пор у страны не было внятного курса, решения часто принимались конъюнктурно, либо под давлением крупных игроков (введение системы «Платон» или продажа «Башнефти»), а стратегические решения сдерживались лоббистами (например, блокировалась «большая приватизация»).

Кого бы Владимир Путин ни выбрал будущим главой правительства, этот выбор будет осуществляться в рамках сценария преемственности и продолжения текущей линии (хотя возможны колебания, определяемые текущей внешнеэкономической конъюнктурой). Поэтому все обсуждаемые кандидаты входят в число действующих участников системы принятия решений. Так, агентство Bloomberg назвало в числе потенциальных кандидатов на пост премьера председателя Банка России Эльвиру Набиуллину, мэра Москвы Сергея Собянина и министра промышленности и торговли Дениса Мантурова. Однако, учитывая стиль Путина, это также может быть и чиновник, не фигурирующий ни в каких списках.

Важно отметить и тот факт, что внутри элиты резко снизились ожидания отставки самого Дмитрия Медведева. Это означает, что обновление правительства может произойти при сохранении нынешним председателем правительств своей должности. Это решение диктуется Путину обстоятельствами: фигура Медведева априори представляет собой потенциальный политический риск. В том числе риск стагнации – оставление премьера на его посту обеспечить преемственность политики, но возникает вопрос о возможности развития в случае такого инерционного сценария.

В то же время уход с поста премьера переведет Медведева на другое поле работы: в СМИ обсуждались самые разные варианты: глава ВС, глава КС, руководитель «Газпрома». Однако риск связан с некоторым политическим весом Медведева, который дает ему возможность для определенной самостоятельности. Например, назначение главой «Газпрома» может привести к обострению конфликта с «Роснефтью» и борьбы за будущее газовой отрасли, чем Путину совсем не хочется заниматься. Приход на пост главы Верховного суда (где также отсутствует система прямой субординации с президентом) также может способствовать росту значения этого поста из-за все той же относительной самостоятельности нынешнего премьера.

На этом фоне решение оставить Медведева на посту премьера, особенно на фоне вероятности роста социального раздражения (а премьер, прежде всего, аккумулирует социальное недовольство и играет роль громоотвода) может показаться Путину наиболее простым и логичным.

На сегодня ситуация складывается таким образом, что Путину будет непросто назначить «политическое» правительство: напрашивается сценарий, при котором ключевые позиции в нем займут молодые технократы – вне политики, вне идеологии. Это придаст работе правительства динамизм, однако вряд ли позволит стать главным центром выработки стратегического курса: тут кабинету министров уже приходится конкурировать с другими площадками, такими как Совет безопасности или советы и комиссии при президенте.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати