22.01.2018 | Татьяна Становая

Реформа госуправления: политический контекст

В рамках Гайдаровского форума одной из наиболее резонансных тем стало обсуждение административной реформы, а также реформ системы государственного управления в более широком контексте. В рамках дискуссии «Современные вызовы государственного управления» был презентован доклад, подготовленный ЦСР, «Государство для граждан». Вопросы реформирования госуправления выходят на первый план публичной дискуссии, пока, однако, затрагивающей преимущественно экспертное сообщество.

Доклад «Государство для граждан» был представлен вице-президентом ЦСР Марией Шклярук. Во время дискуссии обсуждался образ будущего госслужащего, которому предстоит реализовывать стратегию страны в 2018-2024 годы и далее до 2035-го. Обсуждалась задача внедрения эффективных технологий и современных методов кадровой работы для повышения профессиональной компетентности госслужащих. Все присутствующие пришли к мнению, что сфера госуправления нуждается в институциональных преобразованиях: необходимо улучшать кадровый состав, вводить систему постоянного повышения квалификации (по принципу – «образование через всю жизнь»), повышать престиж этой деятельности и внедрять систему мотивации.

Вопрос реформы госуправления является одной из самых «больных» тем для российской власти: преобразования были инициированы Владимиром Путиным в начале его первого президентского срока, в 2004 году была начата большая административная реформа, но вскоре она начала сворачиваться. В последующие годы, особенно начиная с 2012 года, можно говорить скорее о контрреформах: вместо стремления к компактности и эффективности работы органов исполнительной власти (сокращение дублирующих и избыточных функций) наблюдалась тенденция роста числа чиновников (это было особенно ярко заметно на уровне заместителей министров, которых сначала значительно сократили, а затем кратно увеличили). Практика, при которой должности появлялись под конкретного человека, перестала быть исключительной, и оказалась скорее частью обыденности. Недавние кадровые решения только подтверждают это: например, полпред президента в Северо-Западном федеральном округе Николай Цуканов был назначен помощником президента по местному самоуправлению – прежде в администрации президента такой должности не было.

Отсюда можно сформулировать один из главных вызовов для идеологов будущих преобразований: это практическое расхождение проводимой политики и повестки обсуждаемых реформ. Расхождение действительного с желаемым – во многом результат того, что реформа госуправления остается предметом дискуссий преимущественно экспертного сообщества, политической воли к реформам не видно. И даже если среди экспертов есть фигуры, имеющие прямой доступ к президенту, в публичном дискурсе официальной власти вопроса о реформе госуправления пока нет. Во время выступления на одной из пленарных сессий начальник управления президента РФ по вопросам государственной службы и кадров Антон Федоров сообщил, что глава государства взял это направление под свой контроль, а целью новой кадровой политики должно стать эффективное управление государством. Однако все это пока вписывается в предвыборный контекст, а сами дискуссии остаются в теоретическом поле.

В то же время важным трендом текущего периода является «технократизация» правящей элиты. Происходит вымывание фигур, имеющих политический бэкграунд (или выраженную идеологическую «ориентацию»), на их место приходят более молодые менеджеры, позиционирующие себя вне политических и идеологических рамок. Это новое поколение, которое занимает важные позиции по всей вертикали власти (начиная с администрации президента и заканчивая региональным уровнем), которому будет легче адаптироваться к более высоким требованиям кадровой политики. Кроме того, технократичность в некотором роде содействует деперсонализации управления (когда принадлежность к той или иной группе влияния играет меньше роли, а на первый план выходит способность решать сложные управленческие задачи и выполнять роль интеграторов). По словам Марии Шклярук, требования к чиновникам и уровень их ответственности в ближайшие годы возрастут, время на принятие решения будет сокращаться – им придется мыслить горизонтами не в годы, а в месяцы, а то и дни. Поэтому на госслужбу должны приходит новые люди, люди из практики, и 80% из них не должны себя видеть госслужащими всю жизнь.

Еще один вызов – особые политические условия, в которых приходится говорить о реформах. Политическая система становится менее конкурентной, механизмы «внешнего» контроля (общественного, парламентского, оппозиционного) практически не работают, сама риторика реформирования вызывает болезненную реакцию у части общественности и политической элиты. Общий политический тренд остается консервативным, поэтому любые задумки, призванные изменить природу госуправления, будут реализовываться в неблагоприятной среде. В то же время высокий уровень доверия президенту, а также сохранение политической стабильности становится важным ресурсом, способным придать политический импульс преобразованиям вопреки «сопротивлению среды».

По словам Марии Шклярук, всего выделено четыре ключевых направления: стратегическое управление, цифровое государство (государство как платформа), современное управление кадрами, комфортная регуляторная среда.

Из этих четырех направлений первые два кажутся в наибольшей степени подверженными политическим рискам. Стратегическое управление в условиях, когда многие решения принимаются исходя из тактических или краткосрочных задач, почти отсутствует в госуправленческой практике. ЦСР предлагает централизовать стратегическое управление на уровне первого вице-премьера, а также создать Центр эффективности госуправления. Однако такой проект накладывается на проблему политической слабости правительства как института, а также высокой степени уязвимости премьер-министра, кто бы ни занял этот пост после президентских выборов. Кроме того, реформаторская дискуссия остается на сегодня крайне конкурентной: внутри власти действуют несколько центров влияния, каждый из которых имеет свое собственное видение преобразований и зачастую гораздо более консервативное.

Еще одно направление, которое важно соотносить с политической средой – это построение цифрового государства. В данном случае важно обратить внимание на два ключевых момента. Во-первых, высокая степень влияния в вопросах развития информационных технологий силовых структур, озабоченных проблемами безопасности (а для государства вопросы безопасности на сегодня являются исключительным приоритетом). На сегодня, практически все законодательные изменения, имевшие место в последние годы в отношении коммуникационной отрасли и высоких технологий, были направлены на ужесточение регулирования и существенное сужение возможностей. По факту инициативой тут владеет скорее ФСБ, что формирует достаточно жесткую рамку для продвижения тех или иных инициатив.

Во-вторых, продвижение цифрового государства в том виде, как это делает ЦСР, воспринимается как попытка создать альтернативу политическим реформам или даже подменить их. Один из вопросов, который был обращен к аудитории, заключался в том, какой общественный контроль наиболее эффективен: через институты представительной демократии, через общественные палаты и общественные советы, через СМИ или через электронные платформы. Первый вариант выбрали 11%, четвертый – 57%. Из такого опроса можно сделать вывод, что для экспертно-чиновной аудитории развитие электронного государства важнее институтов представительной демократии. В то же время другой опрос в этой аудитории указывает: 64% убеждены, что без развития политической конкуренции проведение реформы госуправления невозможно.

На сегодня ситуация такова, что, с одной стороны, сформирован запрос на развитие политической конкуренции и плюрализацию, что также должно сопровождаться и развитием, повышением эффективности механизмов контроля над властью, но, с другой стороны, на политическом уровне эти вопросы неактуальны.

В такой ситуации развитие цифровых технологий оказывается своего рода возможностью говорить с властью о политически значимых сюжетах, не вызывая раздражения или отторжения. Цифровые технологии в госуправлении оказываются одним из новейших способов коммуникации власти и общества в условиях слабости институтов представительской демократии. Но одновременно это также и механизм внедрения элементов прямой демократии. В таком виде, как дополнение к традиционной демократии, а не замещение ее, это направление может быть более позитивно воспринято прогрессивными аудиториями.

Доклад ЦСР стал не только частью экспертной дискуссии, но и политической заявкой на участие в формировании и реализации будущего курса страны. Происходит неизбежная политизация работы Алексея Кудрина, что в определенной степени проявилось и в нарастании публичной конфликтности вокруг ЦСР. Одним из проявлений такой конфликтности стал поднятый в СМИ сюжет с недопуском Бориса Титова на Гайдаровский форум. Как написала «Независимая газета», инициаторами этого могли быть первый вице-премьер правительства РФ Игорь Шувалов (является председателем оргкомитета Гайдаровского форума) и Алексей Кудрин. В ответ на просьбу о докладе Титов, как рассказали источники издания, получил вежливый отказ и приглашение посидеть в зале без права выступлений. Сама по себе публикация была выстроена в негативном ключе по отношению к ЦСР. Титов, который активно продвигает Стратегию роста, сформулированную в рамках Столыпинского клуба, публично оппонирует Кудрину и его экспертам. Показательно также, что на дискутировании с ЦСР строится и предвыборная кампания Титова, для которого участие в выборах – возможность комплексного продвижения своей программы и также заявка на подключение к системе выработки политических решений после выборов. Понятно, что форум не был заинтересован в презентации одного из кандидатов в президенты в отсутствие других.

Тем временем, на сегодня общий политический фон вокруг ЦСР становится более позитивным. В информационном пространстве нередко упоминается о сближении Центра и кремлевских кураторов внутренней политики, что косвенно указывает на аппаратную реабилитацию реформаторов. Кроме того, на прошедшей неделе «Ведомости» сообщили, что новый президентский срок начнется с бюджетного маневра, предложенного и разработанного ЦСР. Позитивно о бюджетном маневре высказался и помощник президента Андрей Белоусов, фигурировавший ранее в информационном пространстве как оппонент Кудрина. Таким образом, наблюдается мягкая интеграция ЦСР в систему обсуждения путей развития страны на высшем государственном уровне.

На сегодня можно говорить о завоевании Центром стратегических разработок (а фактически речь идет о Кудрина и Грефе) реформаторской инициативы внутри элиты. Все остальные группы влияния, имеющие альтернативное видение, отодвинуты в этой дискуссии на второстепенные позиции, по крайней мере в сфере околовластной экспертной дискуссии. Обсуждение технократической «революции» в госуправлении становится мейнстримом, встроенным в обсуждение повестки четвертого срока Путина. В отношении способности власти к самореформированию формируются высокие ожидания, оправдание которых будет напрямую зависеть от институциональной реализации предложений ЦСР, а также кадровых решений, запланированных на весну. В любом случае именно в предвыборный период открывается окно возможностей для стимулирования власти к принятию политических решений (структурных и кадровых), способных задать вектор развития страны на ближайшие шесть лет.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати