22.01.2018 | Марина Войтенко

Структурная повестка – прояснение «облачности»

15 января МЭР опубликовало первый прогноз в новом году. В 2018-ом ожидается рост около 2%, профицит бюджета более 1%, пополнение Фонда национального благосостояния на $50 млрд и инфляция постоянно ниже 4%. Правительственные экономисты отметили снижение зависимости российского хозяйства от внешних факторов и формирование долгосрочного периода низкой волатильности всех ключевых показателей – цен, темпов ВВП, заработных плат и т.п[1].

В этом главный результат структурных реформ в макроэкономической политике – перехода к таргетированию инфляции и плавающему курсу рубля; введения бюджетного правила, адаптирующего госказну к низким нефтеценам; выстраивания защитных механизмов от их резких колебаний[2], прежде всего, на основе повышения эффективности госрасходов. В этих условиях сильно актуализируются вопросы об источниках будущего роста. Сама же экономика как бы зависла между необходимым и достаточным, когда общее притормаживание отражается в стагнации индексов предпринимательской и потребительской уверенности[3]. При этом, как показали дискуссии на Гайдаровском форуме (16-18 января), системные действия, направленные на преодоление скоростных ограничений потенциальной динамике, становятся все более востребованными и по сути безальтернативными.

В начале минувшей недели «Ведомости» вернули в публичный оборот идею маневра в госрасходах, чтобы увеличить их на образование, здравоохранение инфраструктуру. Проблема актуальна, звучит рефреном уже несколько лет. Да и недостаточное финансирование человеческого капитала – глобальный вызов. Так, согласно расчетам Всемирного банка, ускорение роста pax economica в текущем году на 0,4 п.п. (до 3,1% с 2,7% в 2017-ом) будет обеспечено за счет стабилизации цен на сырье, восстановления инвестиций, промышленности и торговли. Но к 2020 году темп замедлится до 2,9%. Вместе с тем, увеличение инвестиций в человеческий капитал могло бы добавить общемировой экономической динамике 0,2 п.п. ежегодно. В российских реалиях этот стимул способен оказаться еще более значим – согласно расчетам Центра стратегических разработок (ЦСР), если бы такого рода бюджетный маневр был проведен с 2012 года, то в 2017-ом ВВП имел бы дополнительные 0,4 п.п., а если его полная реализация начнется в 2018-ом, это ускорит экономический рост до желаемых 3% уже в 2019году.

С точки зрения самой постановки задачи на сей раз консенсус между экспертами и кремлевскими аналитиками, похоже, сложился. В ЦСР предлагают к 2024 году постепенно увеличить (по сравнению с уровнем-2017) расходы государства на образование на 0,8% ВВП, на здравоохранение – на 0,7% ВВП, инфраструктуру – на 0,8% ВВП. Согласно расчетам аналитиков Администрации Президента РФ, финансирование этих статей бюджета стоило бы поднять соответственно с нынешних 3,6% ВВП до 4,4%, с 3,3% до 4% и с 2,2% до 3%. В целом же на повышение означенных расходов потребуется сумма объемом в 1,5-2% ВВП, на столько же вырастет их доля в валовом внутреннем продукте.

Как видим, расчеты обеих аналитических команд сопоставимы и обоснованы. То есть, цель определена ясно и четко. С установлением же источников финансирования еще только предстоит определиться, и процесс этот, видимо, будет очень непростым, особенно учитывая неизбежную перезагрузку пенсионной системы.

Конечно, в идеальном варианте инвестиции в человеческий капитал должны были бы осуществляться за счет дополнительных доходов от экономического роста, а не сокращения номинальных расходов по другим статьям. Но в условиях, когда фактическая динамика вплотную приблизилась к потенциальному выпуску, это невыполнимо.

Ранее Центр стратегических разработок предлагал воспользоваться возможностью смягчения бюджетного правила, повысив цену отсечения с предусмотренных на 2018-2020 годы $40 баррель Urals (в ценах 2017-го) до $45. Согласно экспертным расчетам, это могло бы обеспечить дополнительные средства в пределах 1% ВВП. Однако Минфин и МЭР эту идею не поддерживают. Их резоны понятны – в ходе реализации соглашения ОПЕК+ угроза резкого снижения цен на нефть отступила, но риски (особенно геополитические) повышения волатильности котировок все еще очень высоки, а параметры выхода стран-экспортеров из соглашения не очевидны. По мнению помощника Президента РФ Андрея Белоусова, увеличить финансирование соответствующих статей можно «за счет относительного сокращения других расходов, за счет оптимизации налогов».

Так, повышение эффективности деятельности контрольно-ревизионного аппарата может дать экономию средств на обеспечение его деятельности в 1% ВВП. Примерно в ту же сумму (0,8-1,0 трлн рублей) эксперты оценивают дополнительные ежегодные издержки для бизнеса от избыточного регулирования[4].

В ходе поиска путей оптимизации налоговой системы возобновились дискуссии о введении прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц. Вновь обсуждается повышение НДФЛ до 15% с годовых зарплат на уровне 7-10 млн рублей при одновременном освобождении от уплаты налога граждан с доходами «в нижней шкале» (инициатива социального блока правительства). Однако модельные расчеты показывают, что эта мер не даст должного эффекта. Кроме того, высоки и потенциально выпадающие доходы регионов – вычет по НДФЛ увеличит зависимость части из них от трансфертов из федерального бюджета.

Между тем, само состояние межбюджетных отношений тоже вызывает немало вопросов. Согласно расчетам Счетной палаты РФ, с 2012 по 2017 год объем переданных регионам полномочий увеличился на 82%. При этом за пять лет на это делегирование из федерального бюджета им ежегодно выделялось порядка 330 млрд рублей. Согласно же расчетам ведомства, этих субвенций недостаточно, что влечет за собой дополнительные расходы субъектов на то, что, по сути, должно обеспечиваться федеральным бюджетом. В то же время, в осуществлении переданных на 1 января 2017 года 113 полномочий в 17 сферах деятельности участвуют 1060 органов исполнительной власти регионов и 7429 органов местного самоуправления и иных организаций, что приводит к потере прозрачности движения бюджетных средств.

Тема неэффективности сложившейся системы госуправления по сути звучала рефреном в ходе панели Гайдаровского форума «Эффективность бюджетных расходов как зеркало эффективности государственного управления». Модератор дискуссии глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров уверен, что выйти на темпы роста экономики выше среднемировых при сохранении статус-кво нельзя. Глава СП Татьяна Голикова также считает, что трехуровневая система государственного управления нуждается в пересмотре, и необходимо вернуться к основным принципам разграничения функций госорганов[5], а также определиться с параметрами изменения самой модели.

В числе уже предметно обсуждающихся инициатив по «обмену полномочиями» передача с регионального на федеральный уровень обязанности по уплате социальных сборов во внебюджетные фонды за неработающих. Предполагается, что высвободившиеся средства вкупе с субвенциями будут оставаться на субъектах РФ и направляться на финансирование других ранее делегированных им задач.

Глава Счетной платы в ходе Гайдаровского форума сделала еще более весомое предложение – об объединении Пенсионного фонда, Фонда соцстрахования (ФСС) и Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) в единый «социальный фонд». На первый взгляд, речь идет в первую очередь об оптимизации расходов на их содержание (в 2017 году 143,8 млрд рублей из собираемых в их бюджеты страховых взносов), на что была направлена и передача с 1 января 2017 года администрирования сборов в Федеральную налоговую службу. Однако озвученная Татьяной Голиковой инициатива предусматривает переход персонального учета в ФНС и – главное – трансформацию объединенного фонда всех видов обязательного социального страхования в уникальную управленческую структуру, находящуюся не в государственной, а в публичной собственности. А это уже совсем другие принципы регулирования и использования ресурсов, кратно повышающие прозрачность финансовых потоков и снижающие риски их неэффективного использования.

Кроме того, объединение страховых фондов открывает возможность и для федерализации медицины, ряд проблем в которой в настоящее время связан с финансированием дефицита территориальных фондов ОМС из региональных бюджетов. Набирает актуальности и вопрос о том, на ком должна лежать нагрузка по налогам на труд: только на работодателе или еще и на работнике, как это было до отмены единого социального налога, дискуссия о необходимости возврата которого уже набирает обороты.

Между тем, и Минфин, и Минэкономразвития настаивают на том, что рост инвестиций в человеческий капитал должен происходить без увеличения налогов, в том числе и любых изменений ставки НДФЛ в 13%. При этом дополнительные ресурсы должны обеспечить изменения структуры налоговой системы. Министерство финансов уже определилось и с их основными принципами.

Приоритетом остается неувеличение налогового бремени в ближайшие годы и даже некоторое его облегчение для бизнеса, в первую очередь за счет снижения нагрузки на труд. Это должно повысить конкурентоспособность самой фискальной системы России в pax economica, поскольку, если собственно налоговая нагрузка в РФ на сегодня даже ниже, чем в развитых странах, то с учетом страховых взносов она одна из самых обременительных.

В планах Минфина и дальнейшая систематизация налогообложения. Как подчеркнул в ходе панельной сессии «Налоговая система России: образ будущего» на Гайдаровском форуме министр финансов Антон Силуанов, «налоговая система должна вести к обелению экономики и сокращению теневого сектора, должна быть более простой, понятной и не допускать неуплату налогов». Напомним, в 2016 году, по данным Росстата, в неформальным сектором было охвачено 15,37 млн человек; по экспертным оценкам – около 10 млн человек. Заработная плата здесь, как правило, на 20-30% ниже, чем в формальных секторах. Однако скрытый фонд оплаты труда, по данным Росстата, в 2016 году составил 25,3% от общего объема оплаты наемных работников.

Существенные ресурсы должно обеспечить совершенствование администрирования. За счет повышения его эффективности только в 2017 году удалось увеличить доходы консолидированного бюджета почти 1% ВВП. Значительным подспорьем стало внедрение новых технологий. Глава Минфина уверен: «за этим будущее увеличения собираемости налогов, доходов государства без усиления налоговой нагрузки на добросовестный бизнес, который платит налоги».

Судя по всему, обсуждение вопросов совершенствования налоговой системы входит в острую фазу – они должны быть приняты уже в текущую весеннюю сессию Госдумы и начать действовать с 2019 года. Однако детализации предложений еще нет. И это существенно сужает возможности бизнеса в продуктивной дискуссии. Вместе с тем, прозвучавшее на Гайдаровском форуме официальное сообщение о намерении не изменять налоговые условия в следующем политическом цикле вкупе с заявленными приоритетами дает основание для умеренного оптимизма по поводу расширения горизонта бизнес-планирования за пределами устоявшихся сроков бюджетных проектировок.

Начало 2018 года ясно указывает: структурная трансформация (диверсификация российского хозяйства рассматривается как вызов ближайших лет не только экспертным сообществом, но (что принципиально важно) и в органах власти. Историческая развилка в поиске маршрута в будущее, таким образом, все больше смещается к точке поворота в экономической политике в сторону исполнения детализированной структурной повестки. Процесс, правда, далек от завершения. Тем не менее, похоже, получает некоторое ускорение. Качество госуправления, сориентированное на преодоления ограничений роста, становится все более значимым фактором глобальной конкуренции. Выступая на Гайдаровском форуме, премьер Дмитрий Медведев подчеркнул: «Правила, которые будут действовать в новом мире, сейчас только создаются. И мы в России понимаем, что не должны просто реагировать на обстоятельства. Мы должны создавать их сами». Обретение нового облика налоговой системой, межбюджетными отношениями и социальной сферой – как раз тот самый случай.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] По итогам-2017 дефицит бюджета составил 1,5% ВВП. В Минфине, между тем, не исключают, что при сохранении нынешней конъюнктуры в глобальном хозяйстве в целом и на рынке нефти в частности в 2018 году возможен профицит около 2%, а объем ликвидных средств ФНБ (то есть, без учета финансируемых инвестпроектов) достигнет 6,5% ВВП.

^[2] Наглядный итог – коэффициент эластичности курса рубля от цен на нефть (оценка ЦБ РФ) сократился с начала 2015 года более чем в 7 раз до 0,13 к концу 2017-го.

^[3] Индекс потребительской уверенности, отражающий совокупные потребительские ожидания населения, в 4-м квартале 2017 года по сравнению с 3-м кварталом 2017 года не изменился и составил минус 11%, свидетельствуют данные Росстата. В 3-м, 2-м и 1-м кварталах 2017-го, а также 4-м, в 3-м и во 2-м кварталах-2016 показатель демонстрировал рост. Таким образом, потребительская уверенность россиян стагнировала после роста в течение шести кварталов подряд. Доля респондентов, положительно оценивающих изменения в экономике России в течение следующих 12-ти месяцев, по сравнению с 3-м кварталом не изменилась, оставшись на уровне 23%. При этом доля негативных оценок сократилась до 22% с 23% в 3-м квартале. Доля респондентов, считающих, что экономическая ситуация в России останется прежней, составила 50% по сравнению 51% кварталом ранее. Примечательно также, что по данным опросов Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ, декабрьские индексы предпринимательской уверенности в добыче, обработке и распределительных отраслях промышленности полностью повторили ноябрьские значения – +1%, -1% и -3% соответственно.

^[4] Показательно и расширение оценок ключевых барьеров ведению предпринимательской деятельности: по 53% собрали в 2017-ом доступность финансовых ресурсов и уровень налоговой нагрузки, 41% - нестабильность российского законодательства в отношении регулирования деятельности предприятий (при этом 40% респондентов считают, что органы власти своими «новациями» создают помехи и препятствуют бизнесу). – См. результаты опросов Аналитического центра при Правительстве РФ во взаимодействии с ТПП РФ.

^[5] Напомним, трехуровневая система госуправления была введена в 2004 году указом президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Функции по нормативно-правовому регулированию были закреплены за министерствами, но в 2016 году эти функции, кроме министерств, выполняли две службы из 19 и три агентства из 18. Функции по контролю и надзору закреплялись за службами, сейчас, кроме служб, их выполняют восемь министерств из 16 и 5 агентств из 18. Функции по оказанию государственных услуг возлагались на агентства, но в 2016 году их оказывали десять министерств из 16 и четыре службы из 19. Таким образом, фактически произошел отказ от установленных указом основных принципов разграничения уровней госуправления.

Для справки: в структуре госуправления только федеральных органов власти («под правительством») 53, где трудятся почти 377 тыс человек, включая территориальные подразделения.

Версия для печати