12.02.2018 | Татьяна Становая

Антикоррупционная кампания в Дагестане: к новой модели управления?

5 февраля в Дагестане началась одна из крупнейших в современной российской истории зачистка элиты регионального уровня. Были проведены обыски и аресты на самом высоком уровне: начиная с премьер-министра и заканчивая чиновниками среднего уровня, проверки ведутся во всех органах власти. 7 февраля стало известно, что новым премьер-министром республики назначен министр экономики Татарстана 39-летний Артем Здунов, прежде никогда не работавший в республике.

В декабре глава Дагестана Владимир Васильев, назначенный на свой пост лишь в октябре прошлого года, организовал работу специальной «силовой комиссии», куда вошли 38 прокуроров из разных регионов, с целью проверки законности в работе дагестанских органов власти. Координирует работу комиссии заместитель генерального прокурора Иван Сыдорук. Первые результаты работы появились в публичном пространстве в январе, когда был арестован мэр Махачкалы Муса Мусаев. Расследование против него вела Служба экономической безопасности УФСБ и Следственный комитет: по их мнению, Мусаев продал принадлежащий республике участок земли в 80 раз дешевле своей рыночной стоимости одному из акционерных обществ, учрежденных Госкомимуществом Дагестана. Мэр Махачкалы был человеком врио премьера Дагестана Абдусамада Гамидова, «поэтому можно считать, что это удар по премьеру», говорил тогда РБК источник, близкий к руководству Дагестана. Гамидов в 1990-х годах возглавлял правление махачкалинского коммерческого банка «Эльбин» — именно в этом кредитном учреждении с 1993 по 1999 год Мусаев работал начальником валютно-экономического отдела.

5 февраля Васильев отправил в отставку и сам кабинет министров, на фоне чего оперативники ФСБ начали обыски, затронувшие врио председателя правительства Абдусамада Гамидова, врио вице-премьера Шамиля Исаева, врио вице-премьера Раюдина Юсуфова и экс-министра образования Шахабаса Шахова. СКР возбудил дело по статье о мошенничестве в составе организованной группы либо в особо крупном размере (ч. 4 ст. 159 УК РФ). По версии следствия, задержанные с «иными лицами» похищали из бюджета средства на реализацию социальных программ. СКР распространило видео, где крупными планами показывают задержанного премьера Гамидова в наручниках, изъятое оружие, а также вице-премьеров Исаева и Юсуфова. В конце видео оперативники уводят задержанных с мешками на головах в направлении самолета.

Происходящее в республике в полной мере расходится с опытом традиционной модели управления, когда система власти распределяются между крупными, влиятельными кланами по квотному принципу с учетом национального фактора, а многие вопросы (если не все), решатся преимущественно по неформальным механизмам согласования. На протяжении десятилетий складывалась практика, при которой на посту главы республики чередуются представители двух самых крупных наций - даргинцы и аварцы. Аварца Муху Алиева в 2010 году сменил даргинец Магомедсалам Магомедов, который в свою очередь, был заменен в 2013 году на аварца Рамазана Абдулатипова. Премьером по традиции назначается кумык - представитель третьего по величине этноса республики. С назначением Васильева Кремль сломал эту практику. Однако изначально до конца не было ясно, станет ли новый руководитель опираться хотя бы частично на квотный принцип или изберет путь фактического «внешнего правления».

Нынешние события не только подтверждают выбор второго варианта, но и указывают на то, что «внешнее управление» вводится по наиболее жесткому сценарию – с чисткой в отношении правящей элиты. Значимым фактором является и критично высокая роль федеральных силовиков в управлении ситуацией. Источники РБК сообщали, что ситуация в Дагестане контролируется директором ФСБ Александром Бортниковым. Кроме того, 8 февраля в республику лично прибыл и глава СКР Александр Бастрыкин, который обещал держать ситуацию под личным контролем. В Махачкале активно работает группа Генпрокуратуры — в мэрии региональной столицы ревизорам выделили отдельные кабинеты, за каждым сотрудником закреплено свое направление и ведомство, говорил источник РБК в центральном аппарате МВД. Практически сразу после своего назначения, Васильев начал добиваться увольнения прокурора республики Рамазана Шахнавазова, чье место 1 февраля занял прокурор Хакасии Денис Попов.

Важно отметить, что для федеральных силовых органов власти северокавказские республики остаются площадкой с весьма ограниченными возможностями: там свои правила игры, часто регулируемые напрямую из Кремля. При этом они остаются остро дотационными республиками, к которым сохраняются крупные претензии по эффективности и качеству управления финансовыми ресурсами, поступающими из центра. Накопленные за почти три десятилетия структурные, институциональные проблемы создают существенные социальные и политические угрозы, наличие которых Кремлю приходится постоянно учитывать. В этом смысле дагестанский кейс оказывается своего рода первым исключительным экспериментом, позволяющем допустить силовиков в республику для «наведения порядка», но при этом попытавшись выстроить и более широкую социальную базу для такой политики: среди населения недовольство коррупцией, злоупотреблениями, неэффективной социальной политикой остается на очень высоком уровне, и нынешние зачистки тут встречают с воодушевлением (о чем, в частности, писал известный эксперт по Кавказу Сергей Маркедонов, посетивший Махачкалу после начала арестов).

Уникальность дагестанского кейса заключается и в том, что он одновременно сочетает в себе два качества: внешнее управление и силовая составляющая. До сих пор Кремль предпочитал либо делать чистки, используя «своих» же (как это, например, делал сам Абдулатипов, при котором силовики смогли разгромить клан бывшего мэра Махачкалы Саида Амирова и «выдавить» главу Дербента Имама Яралиева, руководителя Пенсионного фонда РФ по Дагестану Сагида Муртазалиева); либо ограничиваться внешним управлением, но без «репрессий» (например, попытка мягкой реорганизации власти в Карачаево-Черкессии через назначение в 2008 году авторитетного «варяга» - конституционного судьи Бориса Эбзеева, который продержался лишь до 2011 года). Нынешний вариант, выбранный для Дагестана – гораздо более радикальный.

В то же время на полную зачистку Кремль не решился: некоторые квоты при распределении постов все же сохранились. Так, попавший ранее в кабинет министров по лезгинской квоте Анатолий Карибов сохранил пост первого вице-премьера (курировал туристическую сферу). Сохранила свой пост и вице-премьер, министр образования и науки, представитель даргинской нации Уммупазиль Омарова: при Абдулатипове она занимала должность уполномоченного по правам человека в Дагестане, а после назначения Васильева была переведена в правительство. Таким образом, она хотя и представляет часть правящей элиты, сформированной до Васильева, но все же не относится к числу «тяжеловесов». Министром экономики и территориального развития вместо еще одного арестанта, Раюдина Юсуфова, назначен Осман Хасбулатов, племянник видного деятеля даргинской общины, экс-мэра Каспийска Джамалудина Омарова, у которого осенью прошел обыск (но за ним не последовал арест). Родственником Омарова называют и арестованного экс-премьера Абдусамада Гамидов. Сейчас Каспийск возглавляет зять Омарова Магомед Абдулаев. Всех их относят к так называемому мекегинскому клану – по названию села в Левашинском районе, где находится их родовое гнездо.

Премьером Дагестана стал типичный технократ новой волны – Артем Здунов. Здунов родился в Казани, окончил Казанский финансово-экономический институт. C 2006 года был заместителем директора Центра перспективных экономических исследований при Академии наук Татарстана. Артем Здунов стал победителем конкурса академии «Лучший ученый 2009 года». Через год перешел на работу в министерство экономики в качестве заместителя министра. В 2014 году в возрасте 36 лет назначен министром Татарстана. На этом посту он сменил Мидхата Шагихаметова, который возглавил Нацбанк республики (сейчас — председатель ЦИК Татарстана). В 2015 году Артем Здунов презентовал стратегию развития Татарстана до 2030 года, которую министерство экономики разрабатывало вместе с Леонтьевским центром и экс-министром финансов РФ Алексеем Кудриным, писал «Коммерсант». Год назад после краха Татфондбанка и Интехбанка Артем Здунов возглавил рабочую группу по работе с их пострадавшими клиентами. О предстоящем назначении Артема Здунова стало известно сразу после визита в Дагестан делегации Татарстана во главе с Рустамом Минихановым. «Коммерсанта» и РБК также обращали внимание на то, что Здунов не первый, кто переходит из Татарстана на работу в другие регионы: республику называют региональной кузницей кадров, что подчеркивает особый статус самого Миниханова, расширяющего свое пространство влияния, несмотря на прошлогодний кризис в отношениях с федеральным центром.

Перед новой дагестанской властью встает множество вызовов: сумеет ли она оправдать растущие ожидания населения в отношении более рациональной экономической политики, как будут выстраиваться отношения с обиженными (в том числе и с кланами, близкими к бывшим президентам - Магомедсаламу Магомедову, Рамазану Абдулатипову), насколько эффективными будут связи с теми, кто будет встроен в вертикаль и не обернется ли замещение одних групп влияния другими, не менее коррумпированными? В любом случае все эти риски в совокупности делают положение Васильева относительно уязвимым внутри республики и политически зависимым от федеральных силовиков, находящихся, в свою очередь, часто в конкурентных отношениях между собой. Кстати, сам Абдулатипов в разговоре с РБК назвал происходящее «кампанейщиной» и сравнил ситуацию с предложением Владимира Жириновского оцепить Северный Кавказ «колючей проволокой». Напомним, что его собственное увольнение не было консенсусным и сопровождалось «перепалкой» между Кремлем и самим главой республики, не желавшего уходить со своего поста.

Дагестанский кейс приобретает особое значение и для федерального центра, с учетом его антикоррупционной составляющей. Дагестан — один из самых коррупционных регионов России, говорили РБК жители республики, с которыми пообщался корреспондент издания. «У нас ничего невозможно сделать без взятки. Хочешь устроиться на работу — плати, даже если ты идешь нянечкой в детский сад», — рассказала об опыте поиска работы жительница Каспийска. «Сын хотел в армии служить, пришлось собирать деньги на взятку, племянник решил в полиции работать, но у семьи денег не хватило, уехал в другой регион», — рассказывает житель одного из горных сел республики. После серии арестов 5 февраля паника у большинства чиновников правительства Дагестана и администраций городов и районов, такая же паника у главврачей и других «главных бюджетников», каждый примеряет работу комиссии силовиков из Москвы на себя, рассказывал источник, близкий к руководству республики. Раз задержали руководителей правительства и мэра столицы, значит, можно прийти к любому влиятельному чиновнику, и заступиться будет некому, объясняет другой знакомый с настроениями региональной элиты собеседник.

Кремль пытается показать, что дагестанский кейс не стоит рассматривать как исключение. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков заявил, что Кремль не намерен ограничивать антикоррупционную кампанию задержаниями высших чиновников Дагестана. «Все руководствуются принципами законности и неотвратимости наказания», — добавил он.

Дагестанский кейс демонстрирует гораздо более смелый подход федерального центра к одному из регионов традиционно и перманентно кризисного Северного Кавказа: до сих пор Кремль предпочитал действовать осторожней, по-византийски, что в какой-то степени отражало специфику управленческого стиля персонально Владимира Путина. Этот стиль стал меняться в 2015 году, когда вопреки всему прежнему опыту, Путин начал проводить кадровые перемены и на федеральном, и на региональном уровне, не опасаясь при этом внутриэлитных конфликтов, и явно не пренебрегая силовым ресурсом, к оперированию которым Путин подходил прежде очень избирательно. Были арестованы несколько глав регионов, двое из которых недавно приговорены к длительным срокам лишения свободы: Никита Белых из Кировской области (8 лет) и Александр Хорошавин из Сахалинской области (13 лет).

Такая новая стилистка может быть одним из следствий геополитического кризиса, при котором значительно выросла роль федеральных силовиков, а погружённость самого Путина во внутренние дела снизилась. Для силовиков регион Северного Кавказа всегда оставался своего рода «запретным плодом», вещью в себе, доступ куда регулировался по параллельным управленческим неформальным механизмам. Сейчас федеральные силовики не только начали «заниматься» этими территориями, но и пытаются (пока локально) сломать прежние механизмы северокавказского управления.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати