02.04.2018 | Марина Войтенко

Коллегиальная мысль – испытание деталями

Расширенные коллегии Минфина и Минэкономразвития, состоявшиеся 27-го и 28 марта, – события нерядовые и многозначные. Прозвучавшие сигналы о планах переустройства российской регулятивной среды «переменную облачность» в этих вопросах, конечно, до конца не развеяли. Тем не менее, они заслуживают повышенного внимания, поскольку отчасти все-таки проясняют логику поисков прорыва за пределы восстановительного роста (по прогнозу МЭР, в 2018 году его темп может составить 2% ВВП), потенциал которого, по справедливому признанию премьера Дмитрия Медведева, уже исчерпан.

Главный драйвер – ускорение инвестиционной активности (до 25-30% ВВП), обеспечивающее 5%-е ежегодное повышение производительности труда на основе комфортного делового климата, культуры постоянного повышения эффективности и развития конкуренции. Необходимые подробности – как этого добиться на деле – впрочем, по большей части остались непроясненными. Вместе с тем, ход коллегиальных размышлений все же показал: экономический блок правительства начал настраиваться на освоение новых задач.

По оценке Счетной палаты (прозвучала 27 марта в выступлении ее главы Татьяны Голиковой), достижение целей, поставленных в послании Президента РФ Федеральному собранию, потребует примерно 8 трлн рублей дополнительных расходов. Помощник главы государства Андрей Белоусов полагает, что в реальности «порядок цифр близкий». Заметим, что это много меньше обсуждаемых участниками рынка первоначальных «около 20 трлн рублей» (согласно расчетам ряда финаналитиков в начале марта). Но, и 1,3 трлн рублей в год – тоже немало. Отсюда и сохраняющееся у бизнеса смутное ощущение опасности – не исключено, что государство само займется налоговой оптимизацией в свою пользу.

Между тем, предложения Минфина по настройке налоговой системы с формальной точки зрения выглядят вполне корректно. В основе принцип фискальной нейтральности, то есть, приоритет неизменности общего уровня налоговой нагрузки для бюджета при совершенствовании администрирования силами ФНС (ее интеграция с Федеральной таможенной службой также открывает возможности для увеличения доходных поступлений), упорядочении обязательных платежей и выстраивании мониторинга эффективности налоговых льгот. Общий эффект от налоговых новаций, подчеркивает министр финансов Антон Силуанов, позволит «увеличить инвестиционные возможности экономики на процентный пункт ВВП».

Казалось бы, налицо прямой намек на включение стимулирующих функций налоговой системы. Однако глава МЭР Максим Орешкин по ходу минфиновской коллегии вновь заметил: «Никогда нельзя забывать, что простое повышение налогов обязательно окажет негативное воздействие на экономику и, соответственно, доходы». Такая вот реплика-иллюстрация к температуре внутриправительственных дискуссий.

Заметим, что позиция вполне соответствует мировому опыту. В мартовском номере журнала МВФ «Финансы и развитие», к примеру, опубликованы результаты нового исследования экспертов Фонда, доказывающие, что сокращение расходов наносит меньший ущерб росту, чем повышение налогов. Анализ почти 3,5 тыс. решений финансовых властей различных экономик мира, направленных на сокращение бюджетного дефицита, привел к недвусмысленному выводу: снижение расходов, эквивалентное 1% ВВП, оборачивается торможением роста на 0,5 п.п. и продолжается, как правило, менее двух лет (если госзатраты урезаются в период положительной макродинамики, то потери потенциального выпуска вообще стремятся к нулю). При увеличении налогового бремени на 1% ВВП, напротив, в среднем ВВП теряет 2%, рецессивный эффект длится несколько лет.

Россия, продолжая бюджетную консолидацию, пока остается в рамках первого из упомянутых сценариев. Причем некоторое сдерживающее влияние на ВВП расходной политики текущего года в 2019-ом сойдет на нет, поскольку задачи консолидации будут в основном решены и откроются новые возможности оптимизации структуры трат из казны – бюджеты будут формироваться как портфели взаимоувязанных национальных, региональных и местных проектов, согласованных со стратегией пространственного развития РФ. Такой подход в принципе отвечает логике передовых регулятивных практик в современном мире. Удастся ли не сбиться с маршрута? Ответ неочевиден, так как доказательством эффективности налогово-бюджетной политики в конечном счете остается скорость структурных изменений в экономической системе. Но, именно по этому поводу и возникают вопросы.

Наглядный пример – дискуссия о налогах, которая прямо выводит на структурные реформы как средство искоренения бедности. И определение контингента граждан, с кого не должен браться НДФЛ при повышении его ставки до 15%, и переход к единой ставке НДС наталкиваются на необходимость установления целевого характера социальной помощи. По сути это – структурная реформа сектора. Но, как показала коллегия Минфина, готовность к ней пока оставляет желать лучшего.

Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова полагает, что «адресная система соцзащиты должна базироваться не на показателе прожиточного минимума, а на показателе потребительского бюджета». Между тем, определение критериев последнего может оказаться архисложной задачей, наполненной рисками несоблюдения баланса социальной справедливости и эффективности расходов бюджетов всех уровней.

Один из предлагаемых критериев определения «целевых аудиторий» - наличие у претендентов «сверхнормативной собственности». То есть, предполагается не предоставлять социальную помощь тем, у кого есть, например, загородный дом (плюс к квартире в городе). В число нуждающихся не попадут и те, чьи домочадцы владеют двумя и более легковыми или коммерческими автомобилями. А если же у родственников есть еще и автомобиль не старше 2-х лет, меры соцподдержки также предлагается исключить. Для селян предлагаются другие критерии – 20 овец в хозяйстве или 6 свиней, или одна лошадь, или 40 кроликов, или 50 кур, или 20 пчелиных семей и т.п. Параметры этого порога входа в господдержку варьируются у чиновников и ряда экспертов, но в принципе схожи. Однако никто пока не уточняет за счет чего кормить и содержать всю эту живность и что считать полноценным «загородным домом» – коттедж от 500 м² со всеми удобствами и удовольствиями в виде саун, центральной канализации, оранжереи и т.п. и/или дачу на 6-12 сотках. Но, есть и другие оценки. Так, согласно расчетам представленным Федерацией независимых профсоюзов РФ, объем минимального потребительского бюджета (что важно – в отличие от рассчитываемого Росстатом прожиточного минимума он включает в себя плату за Интернет, транспорт, услуги ЖКХ, образование, медицину и т.д.) на настоящий момент составляет 36 тыс рублей на человека.

Понятно, что даже выработка методики расчета минимального потребительского бюджета задача совсем не простая. Не случайно в ходе коллегии Минфина глава Счетной палаты обратила внимание на настоятельную необходимость определения нормативных показателей для выполнения задачи повышения уровня жизни граждан. Вместе с тем, многое будет зависеть и от степени соблюдения выработанного алгоритма. Во всяком случае нынешняя балльная система пенсионного обеспечения, в которой до сих пор отсутствует утвержденная правительством методология по определению индекса роста доходов ПФР и стоимости пенсионных баллов (что предусмотрено действующим законодательством), но присутствуют всяческие понижательные «инструменты» и коэффициенты – наглядный пример недостижения заявленных в начале реформы (еще в 2012 году) целей, а именно зависимости пенсий от стажа и заработка. В то же время, переход к минимальному потребительскому бюджету, судя по всему, безальтернативен. Как подчеркнула глава СП Татьяна Голикова, «это все-таки залог победы над бедностью в нашей стране».

В ходе обеих коллегий не раз справедливо подчеркивалось: инфраструктурное развитие является ключевым для ускорения темпов роста. Тем более что на этом поприще Россия заметно отстает не только от развитых, но и от развивающихся стран. По индексу эффективности логистики Всемирного банка она на 99 месте из 160-ти. При этом оценка транспортной инфраструктуры составляет 2,43 из возможных 5,00 пунктов (за два года потеряно 0,16 пункта). Показатели главных партнеров по БРИКС заметно выше: 3,75 в Китае, 3,34 в Индии и 3,11 в Бразилии. По данным МЭР на 1 млн человек приходится лишь 5 км высокоскоростных магистралей. Это почти вдвое меньше, чем в Турции, втрое ниже, чем в Китае, при отставании от Японии и Германии в четыре и более чем семь раз соответственно. Средний возраст энергомощностей в РФ – 34 года. Это сопоставимо с показателем в США в 30 лет, но много выше, чем в Германии (23 года), Корее (17 лет), Турции (14 лет), Китае (11 лет). По оценкам РФПИ, ежегодный дефицит инфраструктурных инвестиций насчитывает 2 трлн рублей. При общей потребности в их объеме в 5% ВВП текущий уровень едва дотягивает до 3% (в Китае, заметим, на эти цели тратится около 10% ВВП).

Отвечать на этот вызов в правительстве намерены запуском двух новых механизмов: фабрики проектного финансирования ВЭБ (на инвестфоруме в Сочи подписаны стартовые соглашения на 180 млрд рублей) и инфраструктурной ипотеки. В первом случае речь идет о вполне рыночном формате, опирающемся на синдицированное кредитование (законодательные нормы для него уже приняты), где выбор проектов должен делать частный бизнес. В основе второго – концессионная практика, позволяющая платить за инфраструктурные объекты в рассрочку (де-факто за доступность). Как отмечает Максим Орешкин, утвержденной «дорожной картой» предполагается качественное повышение эффективности в оценке и отборе проектов государством, разделении рисков с частным инвестором и создании платформы для подготовки новых инициатив такого рода. Глава МЭР уверен, «здесь Россия находится полностью в рамках международных трендов».

Действительно, 20 марта «финансовая двадцатка» приняла сходный документ с рекомендациями по развитию инфраструктуры, направленными на создание нового класса рыночных активов и хеджирование рисков долгосрочных инвестиций. Особое внимание уделено выработке общих стандартов качества проектов, контрактов, финансовых инструментов и гарантий. При этом подчеркнуты важность стабильных налоговых и регулятивных условий, доступа пенсионных фондов не только к вложениям в биржевые бумаги инфраструктурных компаний, но и к прямым инвестициям в строящиеся объекты, а также надежной координации действий «директивных инстанций».

Насколько результативным окажется российское продвижение на этих треках, станет ясно уже в текущем году. По наметкам МЭР, в 2018-ом должно быть заключено более 1,4 тыс. новых соглашений государственно-частного партнерства с объемом бизнес-инвестиций около 620 млрд рублей (в 2015-2017 годах они достигли 1,3 трлн рублей по 2183 ГЧП-проектам). Между тем, чтобы закрепиться на этом относительно скромном рубеже предстоит решить ряд принципиальных вопросов. Так, на коллегии Минфина выяснилось, что установленные критерии отбора проектов для «фабрики ВЭБ» не содержит ясных требований к оценке их эффективности и рисков реализации, которые в том числе напрямую касаются бюджетных субсидий на возмещение кредитов, госгарантий по проектным облигациям и т.п.

Немало вопросов и по поводу источников финансирования инфраструктурной ипотеки. В РФПИ предлагают привлекать больше госдолга (рынок гособлигаций в России – около 10% ВВП, в Китае – более 25%) и часть резервов из ФНБ. В Минфине эти инициативы отклика не находят, также как и просьбы об изменении «цены отсечения» (ее повышении до $45 за баррель) в бюджетном правиле.

Успешная борьба за единую дивидендную политику в госкомпаниях (50% прибыли в бюджет), которую в Минфине рассматривают как «ликвидацию субсидирования стоимости акционерного капитала», повышающую эффективность корпоративных инвестпрограмм, по расчетам, может добавить доходных поступлений в госказну в 2019-ом – 425 млрд рублей, в 2020 году – 456 млрд. Конечно, вовсе не лишне. Но это лишь примерно пятая часть текущего инфраструктурного дефицита. К тому же надо еще сильно постараться, чтобы «положить на лопатки» Роснефть, Газпром и иже с ними.

Более перспективен перезапуск замороженной накопительной системы в формате модели «индивидуального пенсионного капитала» (ИПК). С учетом того, что для доработки соответствующего законопроекта требуется полтора месяца, этот источник «длинных денег» может быть «включен» уже с начала 2019 года. Премьер Дмитрий Медведев уверен: «Сейчас экономика в гораздо большей степени готова к трансформации сбережений в эффективные инвестиции». В Минфине тоже убеждены, что за счет ИПК соотношение средней пенсии к средней зарплате может подняться на 10-20 п.п. (в настоящее время – 31-32%), а дополнительный инвестиционный ресурс в экономике пополнится на 1,5% ВВП (около 1,3 трлн рублей в параметрах 2017 года). Окончательное решение на этот счет, однако, еще не принято, поскольку требуется завершение проработки ряда принципиальных деталей (гарантий частной собственности граждан на пенсионные накопления, отражение участия/неучастия в ИПК в трудовом соглашении, фискальные стимулы работодателям и наемным работникам и т.п.).

Испытание деталями характерно, как показали обе коллегии, практически для всех главных направлений деятельности Минфина и МЭР. Будь то цифровая экономика; поддержка несырьевого экспорта, высокотехнологичных производств вкупе с малым и средним бизнесом или перестройка межбюджетных отношений на фоне общего повышения эффективности управления бюджетными ресурсами. Большую часть решений (в этом оба министерства достаточно самокритичны) еще предстоит найти. Процесс этот, впрочем, набирает скорость.

Нынешнее состояние коллегиальной экономической мысли при обилии вопросов к содержанию многих замыслов, тем не менее, указывает на начавшийся разворот к новой, преимущественно структурной повестке Реперные координаты выполняемого маневра: 15 апреля – проект президентского указа о национальных целях развития РФ на период до 2024 года; 7 мая – готовность правительственного плана мер по ускорению инвестиций до 25% ВВП; 15 июля – предложения кабмина по механизмам оказания социальной помощи населению, исходя из принципов справедливости, адресности и нуждаемости.

Еще больше ясности добавит проект бюджета-2018 и новой трехлетки. Новая экономическая политика, таким образом, может стартовать не раньше 2019 года. В этом случае стоит учитывать риски погружения глобального хозяйства в нисходящую фазу экономического цикла (а попросту рецессию). В ОЭСР, МВФ и финансовой двадцатке не устают повторять: чем масштабнее структурные реформы, чем раньше они начинаются, тем меньше глубина и продолжительность следующего циклического спада. К этим предупреждениям стоило бы прислушаться.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

Версия для печати