14.09.2018 | Дмитрий Алексеев

Кто определяет правила игры на нефтяном рынке в России?

Принято считать, что решения, связанные с российским нефтегазовым рынком, полностью зависят от узкой прослойки руководства государственных и чиновников высокого уровня, включая президента. Однако все ли так просто? Рассмотрим основных участников регулирования отрасли и попробуем оценить уровень влияния ключевых игроков. Заранее оговоримся, что в фокусе нашего внимания будут именно представители органов власти, хотя абстрагироваться от роли высшего менеджмента госкомпаний в принятии решений в нефтяной отрасли невозможно.

Кураторы отрасли

Говоря о конкретных отраслях, даже таких важных как нефтяная, роль прямого ответственного за отрасль (одного из заместителей министра энергетики), согласно принятому распределению полномочий внутри министерства, зачатую не менее важна, чем фигура министра. Самый простой способ для идентификации «куратора» отрасли – посмотреть какие из департаментов, курирует каждый из заместителей министра.

Согласно информации на сайте Министерства энергетики, П.Ю. Сорокин курирует Департамент добычи и транспортировки нефти и газа и Департамент переработки нефти и газа. В разные годы П.Ю. Сорокин работал в зарубежных и российских финансовых структурах, таких как Ernst & Young, Unicredit, Альфа-Банк. В 2012-2015 гг. возглавлял направление анализа нефтегазового сектора России и Восточной Европы в Morgan Stanley, что говорит о высоком уровне знаний об отрасли. В 2015-2018 гг. руководил «Аналитическим центром ТЭК», задачей которого было информационно-аналитическое сопровождение деятельности Минэнерго.

Принял непосредственное участие в подготовке и заключении сделки с ОПЕК по сокращению добычи нефти в начале 2017 г. В составе российской делегации на переговорах с членами ОПЕК фактически был помощником министра А.В. Новака. Достижения чиновника отметил и В. Путин, в ходе приема финалистов конкурса молодых управленцев, фактически анонсировав его повышение.

Удачная сделка со странами ОПЕК, в результате которой была снижена добыча и повысилась цена на черное золото на мировом рынке укрепила аппаратные позиции министра А.В. Новака. Его переназначение весной 2018 г. никто не ставил под сомнение. Очевидно, что А.В. Новак и П.Ю. Сорокин достигли поставленного президентом результата и хорошо сработались. При этом последний обязан министру за подобный карьерный скачок, поскольку именно он в 2015 г. пригласил Сорокина возглавить «Аналитический центр ТЭК». Таким образом, назначение Сорокина можно воспринимать как сигнал усиления позиций А.В. Новака в Правительстве.

Самого министра А.В. Новака уже можно назвать ветераном правительства - он занимает должность с 2012 г. Ранее он работал замминистра финансов при А. Кудрине (2008 – 2012 гг.) и был заместителем губернатора в Красноярском крае (2002 – 2008 гг.). Главным достижением Новака в регионе считается оптимизация бюджета субъекта. Карьерный взлет (от заместителя главы г. Норильск по финансовым вопросам на должность заместителя губернатора), по всей видимости, обусловлен назначением А.Г. Хлопонина на пост губернатора Красноярского края. Вместе с бывшим вице-премьером А.В. Новак работал еще в «Норильском никеле» в конце 1990-х гг.

Будучи замглавы Минфина, А. Новак входил в различные комиссии, связанные с проблемами энергетики и фармацевтики. Как правило, эти Комиссии возглавлял И.И. Сечин, который в те годы был вице-премьером.

Таким образом, министр имеет внушительный опыт работы как на региональном, так и на федеральном уровнях. А его успехи на позиции министра, в том числе и в глазах Президента, сделали его независимым игроком в условиях борьбы разных групп интересов.

Важно сказать несколько слов и про бывшего куратора нефтяной отрасли (одного из бывших замминистров энергетики) – К.В. Молодцове. После назначения П.Ю. Сорокина на должность замминистра, К.В. Молодцов де-юре утратил контроль над профильными департаментами, связанными с нефтяным комплексом и до июля этого года «осуществляет координацию и контроль деятельности департаментов Минэнерго России» в рамках своей сферы компетенций. Ранее, его профессиональная карьера также была связана с энергетической сферой (в частности, работал в ОАО «Сибур-Холдинге»).

В июле 2018 г. К.В. Молодцов ушел из Минэнерго на должность помощника главы Администрации Президента, а также вошел в состав Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности (по некоторой информации, курирует аппарат Комиссии). Ответственным секретарем Комиссии является Президент Роснефти И. Сечин.

Отметим, что в течение долгого времени заседания Комиссии переносились или отменялись, и она фактически не работала (2015 – август 2018 гг.). Однако назначение К.В. Молодцова ответственным секретарем Комиссии послужило сигналом активизации работы Комиссии. На первом за долгое время заседании Комиссии (его вел В.В. Путин), в фокусе внимания находились вопросы угольной промышленности, тепло- и электроэнергетики.

Одной из центральных фигур для отрасли является профильный вице-премьер. 18 мая 2018 г. таковым стал Д.Н. Козак. Он сменил на этом посту А.В. Дворковича. Эта кадровая перестановка говорит о возросшем внимании Президента к отрасли, так как Д.Н. Козак хорошо знаком с Президентом еще со времен совместной работы в мэрии Санкт-Петербурга, где нынешний вице-премьер был главой юридического комитета, а В.В. Путин был заместителем мэра А.А. Собчака. Логично предположить, что Д.Н. Козак имеет прямой выход к Президенту для решения острых вопросов.

Помимо опыта и компетентности (Д.Н. Козак вице-премьер с 2008 г.) его несомненным достоинством на «новой» должности является то, что он прямо не аффилирован ни с кем из госкомпаний, а значит может выступать независимым арбитром в столкновении крупнейших игроков нефтяной отрасли.

На должности вице-премьера, курирующего ТЭК, Д.Н. Козак уже столкнулся с первым серьезным испытанием – резком скачке цен на бензин. Кризис был оперативно купирован, в основном благодаря снижению акцизов на бензин и дизельное топливо. Рост цен на топливо стимулировал активизацию работы над налоговым маневром в нефтяной отрасли. Уже в конце июня этого года было принято решение о поэтапной замене экспортной пошлины в пользу повышения налога на добычу полезных ископаемых. В качестве меры поддержки, компаниям, модернизирующим свои нефтеперерабатывающие заводы, будет предоставляться отрицательный акциз (т.е. возвращение государством ранее уплаченной суммы акцизов НПЗ). Все эти меры, как минимум до конца года гарантируют отсутствие перепадов цен на бензин и нефтепродукты.

Нефтяная проблематика и регионы

Роль региональных элит в нефтяном секторе – тема достойная отдельного материала. Здесь же мы лишь контурно обозначим ключевые фигуры и особенности распределения власти в некоторых нефтяных регионах, т.е. в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе, Красноярском крае и республике Татарстан.

Согласно статистическому сборнику Аналитического центра при Правительстве РФ «ТЭК-2017», больше 50% сырой нефти добывается на территории Уральского федерального округа. Наиболее крупные месторождения не только УрФО, но и во всей России расположены в Ханты-Мансийском федеральном округе (входит в состав Тюменской области).

Губернатором ХМАО с 2010 г. является Н.В. Комарова. Один из наиболее опытных руководителей регионов в УрФО, особенно в свете назначения экс-губернатора Тюменской области В.В. Якушева на пост главы Минстроя и Д.Н. Кобылкина (экс-губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа в 2010 – 2018 гг.) на должность главы Минприроды. В прошлом, Н.В. Комарова в разные годы была первым заместителем губернатора ЯНАО, депутатом Государственной Думы. Управленческий опыт часто является плюсом, но в тоже время повышает спрос и риски, связанные с плановой ротацией глав регионов. Ситуацию усложняет увольнение вице-премьера, курировавшего экономический блок правительства региона П.П. Сидорова. В рейтингах губернаторов Н. Комарова находится на невысоких позициях. Однако, в тоже время, вероятность кадровых ротаций в Уральском федеральном округе невысока в связи с уже упоминавшимся недавним повышением бывших губернаторов Тюменской области и Ямало-Ненецкого автономного округа, так что еще одна перестановка может повредить управляемости округа. Кроме того, Н.В. Комарова сохранила конструктивные отношения с С.С. Собяниным, что является серьезным подспорьем для выстраивания отношений с федеральным центром.

Так как именно ХМАО является крупнейшим нефедобывающим регионом России, логично, что в субъекте работают почти все крупнейшие российские компании: «Роснефть», «Лукойл», «Газпром-нефть», «Сургутнефтегаз», «Башнефть». Таким образом, Н. Комарова по должности регулярно контактирует с крупными бизнес группами. Сам факт этого взаимодействия укрепляет влияние руководителя региона.

Губернатором в Тюменской области 29 мая 2018 г. стал А.В. Моор. С 2005 г. он работал в Администрации губернатора региона сначала в качестве заместителя губернатора, а потом в 2011 стал главой администрации Тюмени. В этом назначении четко прослеживается линия преемственности среди региональных руководителей, которая соблюдается еще со времен ухода С.С. Собянина на пост руководителя Администрации Президента (2005 г.). Эта модель показала свою эффективность: в нулевые субъект стал донором и одним из наиболее обеспеченных во всей стране. Можно предположить, что у А.В. Моора, учитывая управленческий опыт в регионе, есть определенный карт-бланш на посту губернатора. На выборах в Единый день голосования 9 сентября 2018 г. А.В. Моор одержал уверенную победу, набрав более 65% голосов. Отрыв от ближайшего конкурента составил более 50%.

На территории Красноярского края расположено одно из крупнейших месторождений нефти в России – Ванкорское. Запасы нефти в нем превышают 260 млн. тонн. По добычи нефти, субъект один из передовых в Сибирском федеральном округе. В регионе, как и в Тюменской области в 2018 г. состоялись выборы, которые выиграл ранее исполняющий обязанности А.В. Усс, набрав более 60%. Красноярский край – традиционно сложный регион с электоральной точки зрения. Региональное законодательное собрание оказывает реальное влияние на политические процессы. Кроме того, в Красноярском крае пересекаются интересы многих влиятельных добывающих компаний, таких как РУСАЛ, «Норильский никель». В качестве преимущества А.В. Усса стоит отметить огромный опыт в красноярской политике. Он был Председателем Законодательного собрания Красноярского края с 1998 г., а ранее был заместителем губернатора региона. Таким образом, местный политик имеет авторитет у местных элит, а также хорошо знаком с бизнесом, который работает в субъекте, что делает его позиции весьма устойчивыми.

Еще одним крупнейшим нефтедобывающим регионом является Татарстан. «Татнефть» - самая большая нефтедобывающая компания в субъекте, которая тесно связана с региональной властью. Президент Татарстана Р.Н. Минниханов – председатель Совета директоров компании. Около 30% компании принадлежит республике. Р.Н. Минниханов в системе госслужбы с 1983 г. (районный уровень). С 1998 г. возглавил Правительство республики и занимал эту должность 12 лет. Вполне логично, что в 2010 г. он был рекомендован Госсовету Татарстана Д.А. Медведевым. На сегодняшний момент Р.Н. Минниханов – один из немногих глав субъектов, который является политиком федерального уровня. Периодически возникают слухи о его уходе в Правительство, у него были явные успехи, например, назначение экс-министра экономики Татарстана А.А. Здунова на пост премьер-министра Дагестана. В последнее время, хватало и конфликтных ситуаций (наиболее яркая – отказ в пролонгации договора о разделении полномочий между федеральным центром и республикой Татарстан). Кроме того, периодически возникают слухи о передаче или продаже доли республики в «Татнефти» федеральным игрокам. Насколько это скажется на уровне добычи, сказать сложно, но это может ослабить влияние элит Татарстана на федеральном уровне.

Таким образом, наличие нефтяных месторождений и компаний, которые его разрабатывают, делают субъект богаче и повышают уровень его политической субъектности. В тоже время, такие регионы становятся более сложным объектом для управления и ареной для столкновения различных групп интересов.

Выводы

Одним из наиболее важных центров принятия решений по нефтяному сектору является правительство. Вице-премьер Д.Н. Козак – фигура, которая сохраняет нейтралитет в отношениях с госкомпаниями и имеет прямой выход к президенту. Министр энергетики А.В. Новак значительно увеличил свой аппаратный вес, благодаря успехам в Правительстве предыдущего президентского срока (например, заключенной сделке по сокращению добычи нефти с ОПЕК). Благодаря этому ему удалось пролоббировать кандидатуру П.Ю. Сорокина на пост курирующего замминистра по нефтяной отрасли. Возобновила свою работу и президентская Комиссия по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности, где на ведущих ролях, помимо В.В. Путина, находятся И.И. Сечин и В.К. Молодцов (как куратор от Администрации Президента). Все это говорит в том числе и о повышенном внимании Президента к нефтяной отрасли.

Риски в отрасли связаны прежде всего с региональной повесткой. В Красноярском крае и Тюменской области недавно сменились руководители. Хотя они и обладают соответствующим опытом и поддержкой, только практика покажет, насколько они будут эффективны. Имеют место и старые региональные конфликты. Однако они едва ли повлияют на уровень добычи нефти. Сохраняется угроза и резкого роста цены на бензин с нового года, в связи с налоговым маневром в нефтяном секторе.

Повторимся, что данный материал не претендует на всеобъемлющий анализ политических и экономических акторов нефтяного рынка России. Этот текст лишь попытка обозначить роль некоторых ключевых субъектов, которые оказывают влияние на нефтяную отрасль. Отметим, что в тексте не упомянуты такие важные ведомства, позиция которых важна для отрасли, как Министерство финансов, Министерство природных ресурсов и экологии, полномочные представители Президента в федеральных округах и профильные комитеты в Государственной Думе и Совете Федерации. Вероятно, их роль в нефтяном секторе будет рассмотрена в последующих материалах.

Дмитрий Алексеев – политолог

Версия для печати