28.01.2019 | Марина Войтенко

Госрегулирование: системность действий – условие их эффективности

По оценке МЭР (25 января), по итогам-2018 ВВП РФ увеличился на 2% после роста на 1,6% в 2017 году. Повод к оптимизму-2019, однако, не слишком убедительный. К концу минувшего года основные макропоказатели закрепились на понижательной траектории, что в принципе отвечает официальному прогнозу правительства о темпе роста экономики в текущем году в 1,3%. В МЭР, правда, полагают, что в июле-декабре динамика ВВП опять повысится до значений, близких к 2%. Но, чтобы достичь этого, необходимо найти ключи адаптации к комплексу неблагоприятных факторов, который «сойдутся» в январе-июне: не скоропроходящей реальности глобального замедления; волатильности сырьевых рынков, снижающей спрос на российскую экспортную продукцию; повышению НДС; монетарной политике по сдерживанию рисков усиления инфляции; неопределенности перемен в деловой среде и т.п.

К тому же вероятность ускорения во втором полугодии и далее напрямую зависит от создания убедительных для бизнеса и населения механизмов реализации нацпроектов по достижению целей-2024. Процесс набирает скорость, при этом даже его предварительные результаты вызывают немало вопросов.

К началу 2019 года вполне ясно обозначился едва ли не главный вызов ожидаемому росту – усиление спросовых ограничений. Промвыпуск уже отреагировал. Набрав в 2018-ом 2,9% прироста (после 2,1% в 2017-ом), в октябре-декабре промышленность показала самый слабый квартальный темп в 2,7%, а в последний месяц года и вовсе притормозила до 2% (0,1% месяц месяцу со снятой сезонностью). Примечательно, что и цены производителей при увеличении в целом за год на 11,7% как раз в декабре упали на 3,3% после ноябрьских +0,7%. При этом годовая динамика обработки обнулилась и имеет немалые шансы перейти в отрицательную область в первой половине года. Опросы руководителей предприятий (проведены ЦКИ ВШЭ, ИЭП им.Е.Т.Гайдара и др.) на этом фоне пока не фиксируют ни опасений возврата к рецессионно-стагнационному сценарию 2015-2016 годов, ни внятных надежд на ускорение. Такая «летаргия ожиданий» сопровождается широким разбросом прогнозов-2019. В МЭР надеются, что промвыпуск прибавит 2,4%, экспертные версии располагаются в интервале от 1,1% до 3%. Истина, конечно, как всегда где-то рядом. Тем не менее, очевидно, что реальный результат существенным образом будет зависеть от обретения деловой средой стимулирующих свойств.

Задача непростая, особенно с учетом трендов по реальной зарплате и реальным располагаемым доходам населения, определяющим возможности расширения потребительского спроса. По самым оптимистическим официальным прогнозам, темп первых в 2019-ом снизится более чем в два-три раза после 6,8% в 2018 году до, по версии МЭР, 1,4%, Минтруда – до около 2,5%. Вторые, скорее всего, останутся на околонулевой траектории (в 2018-ом Росстат дал вилку от -0,2% до +0,3% в зависимости от учета или без такового единовременной выплаты-2017). Давление на спрос будут оказывать не только цены (1-21 января инфляция составила 0,9%), но и высокая долговая нагрузка на население (кредиты физлицам в 2018-ом увеличились на 22,8% против 13,2% в 2017 году). Не удивительно, что в этих условиях у людей усиливается склонность к сбережениям: в МНП РАН считают, что в текущем году они прибавят или 5,5 трлн рублей после ежегодных 4,5 трлн рублей в 2017-ом и 2018-ом. Заметим, что по итогам-2018 темп кредитования нефинансового сектора (+5,8% с учетом валютной переоценки) значимо отстал от розницы. Причем, по мнению самих банкиров, определяющую роль в этом сыграло не столько повышение ключевой ставки Центробанком, а, прежде всего, состояние деловой среды и неопределенность намечаемых в ней перемен. Катализатором «запроса на прояснение» все более явно выступает политика в сфере госфинансов.

Достигнутый по итогам-2018 профицит федерального бюджета в 2,7% ВВП (2,746 трлн рублей), причем впервые за 7 лет, – результат, бесспорно, впечатляющий. При этом балансирующая цена нефти снизилась с $67 до $49 за баррель, а применение жесткого бюджетного правила позволило на 1 января 2019 года нарастить Фонд национального благосостояния до 4,04 трлн рублей (в октябре-декабре 2018-го из него на покрытие дефицита Пенсионного фонда России было направлено 1,11 трлн рублей). Наблюдатели, вместе с тем, отмечают: доля нефтегазовых доходов в прошлом году повысилась до 46% после 40% в 2017-ом, весь же профицит плюс еще 1,47 трлн рублей из других источников были потрачены на покупку валюты. Многие эксперты такую сверхжесткую бюджетную консолидацию считают одним из главных факторов низких темпов роста экономики. Согласно же другой точке зрения, также представленной довольно широко в публичном пространстве, профицит бюджета означает накопление ресурсов для противодействия возможным внешним шокам и ускорения развития уже в ближайшие годы. Тратить госсредства нужно максимально эффективно, а для этого необходимы не только инвестпроекты, но, прежде всего, структурные реформы. Подталкивать правительство к соответствующим действиям как раз и должно несмягчение бюджетного правила, «принуждающее» принимать регулятивные решения, формирующие в конечном счете стимулирующую деловую среду. Инициатив такого рода лишь с начала года объявлено немало, однако их увязка в систему действий с позитивной синергией оставляет желать лучшего.

Инвентаризация и мониторинг ранее принятых регулятивных решений также нередко показывает, что они либо не срабатывают, либо не достигают запланированного эффекта. Причины разные, но в их основе по большей части оказывается несопряженность и/или отсутствие инструментов, необходимых для эффективного исполнения.

ü При довольно успешном запуске пробуксовывает механизм проектного финансирования, о чем свидетельствуют результаты анализа Счетной палаты эффективности предоставления в 2015-2018 годах государственных гарантий по кредитам, привлекаемым российскими юридическими лицами для реализации в РФ инвестиционных проектов. Напомним, соответствующая программа утверждена правительством в 2014-ом. В 2015 году на реализацию 41 инвестпроекта общей стоимостью почти 342,96 млрд рублей было предоставлено 45 госгарантий по кредитам на общую сумму 58,3 млрд рублей. Из них освоено – 97,2%, что свидетельствует о высокой востребованности механизма проектного финансирования. Тем не менее, в 2016 г. и 2017 годах госгарантии не предоставлялись.

Вывод аудиторов однозначен: «не выполнено поручение Президента о создании механизма проектного финансирования, которой бы способствовал увеличению объемов кредитования организаций реального сектора экономики на долгосрочных и льготных условиях». Содержится в документе и констатация необходимости при выполнении программы ВЭБа «Фабрика проектного финансирования» устанавливать требования к проведению мониторинга и контроля в течение всего срока реализации инвестиционных проектов. Кроме того, при подготовке их паспортов «следует предусмотреть систему показателей, характеризующих достижение целей отраслевых стратегий, стратегий развития регионов, а также национальных целей и стратегических задач, установленных майским Указом Президента РФ».

ü Фрагментарность нормативно-правовых новаций и проработки государственных и региональных программ приводит к стагнации инвестактивности в ряде ключевых отраслей экономики. Наглядный пример – жилищное строительство. Если в 2016 году, согласно уточненным данным Росстата (опубликованы 25 января), было введено 80,2 млн кв. м. жилья (падение на 6,0% к 2015-ому), то в 2017-ом – уже 79,2 млн кв. м (-1,3% год к году). 2018-й начался ростом – в январе на 16,3% г/г, феврале – на 33,8% г/г, в марте – на 11,3% г/г/, в апреле – на 7,5%. Затем начался спад – в мае – на 18,4%, в июне – на 26,9%, июле – на 8,1%, августе – на 17%, сентябре –на 6,7%, октябре – 14,7%, ноябре – 4,5%, в декабре – на 8,9%. Восьмимесячное падение рынка привело к сокращению ввода нового жилья в эксплуатацию по итогам-2018 на 4,9% год к году до 75,3 млн кв. метров. В национальном же проекте «Жилье и городская среда» обозначена цель-2024 в 120 млн кв. м ежегодного. Таким образом, отставание от целевого ориентира уже составляет почти 40%. При этом надежд на ускорение развития отрасли уже в 2019-ом практически не осталось.

Это признают и в правительстве. Выступая 23 января на пленарном заседании Госдумы, министр строительства и ЖКХ РФ Владимир Якушев среди ограничений для развития отрасли кроме снижения покупательной способности населения и недостатка свободных площадей для возведения новых жилых домов назвал и нехватку средств на финансирование строительства объектов инфраструктуры. Пока нацпроектом предусмотрена федеральная поддержка только для строительства дорог и объектов социального назначения. По заверению министра, ведомство готовит предложения по использованию финресурсов на возведение коммунальных сетей. В стадии рассмотрения находится и идея о прямом софинансировании строительства объектов инженерной инфраструктуры. Понятно, что процесс принятия взвешенных и эффективных решений не будет скорым.

Фактором торможения развития отрасли станет и перспективное, но принятое без учета рисков «переходного периода» решение об отказе от сложившихся схем долевого строительства и переходе с 1 июля 2019 года к проектному (банковскому) финансированию и расчетам за жилье с использованием эскроу-счетов, которые станут основным источником кредитования застройщиков. Несомненно, в долгосрочной перспективе эти реформы приведут к формированию прозрачной и эффективной отрасли жилищного строительства. Однако сейчас, по оценке Минстроя, 30% проектов по строительству жилья находятся в «красной» зоне, поскольку не смогут получить «кредит ни в одном банковском учреждении после 1 июля, когда им необходимо будет строиться только за счет банковского финансирования». Речь идет о 14,3 млн кв.м жилья и около 750 тысячах семей, которые уже вложили в эту стройку денежные средства. При этом, как подчеркнул глава ведомства, «большой знак вопроса, попадут ли они в обманутые дольщики потом или нет». Вместе с тем, финансово-экономические проблемы участников рынка будут нарастать, многие игроки с частными капиталами или компании небольших масштабов будут с него «вымыты», а ввод жилья продолжит сокращение.

ü Отсутствие системного надведомственного подхода в выборе инструментов для проведения трансформации регулятивной среды повышает риски превращения структурных реформ в их симулякры. Так, уже сейчас понятно: для того, чтобы «регуляторная гильотина» дала заявленный эффект, потребуется заново создавать систему документов обязательного нормирования/регламентов. Одним лишь преобразованием департамента кабмина по «Открытому правительству» в новую структуру по реформе контрольно-надзорной деятельности, о чем стало известно в конце прошлой недели, вряд ли удастся обойтись. Для этого необходимо выстроить сложную систему нормативных актов и/или технических регламентов (в этом наиболее предпочтительном случае потребуются и законодательные решения), когда требования к отдельным видам деятельности трансформируются в надотраслевые в интересах, прежде всего, безопасности и регулируемых, а не регуляторов.

ü Реализация планов по цифровизации экономики в немалой степени страдает от нормотворческих и законодательных барьеров, а также недосфомированности параметров риск-ориентированного надзора. Так, по результатам мониторинга использования средств, выделенных из федерального бюджета в 2012-2017 годах на реализацию проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах РФ Счетная палата, отметив в целом позитивной роль федерального софинансирования реализации региональных проектов, выявлен ряд существенных недостатков. В их числе несвоевременная подготовка нормативных актов профильным федеральным ведомством, длительное проведении конкурсного отбора, не соблюдение сроков заключения соглашений и перечисления субсидий субъектам РФ. Кроме того, количество и состав показателей оценки результативности использования субсидий неоднократно менялись. В пресс-релизе СП РФ также указано на ненадлежащий контроль Минкомсвязи за соблюдением регионами условий предоставления субсидий. «Выездные проверки выполнения соглашений 2012-2014 годов министерством не проводились, экспертные заключения по результатам проверки итоговой отчетности регионов за 2017 год не оформлены, выездные проверки в 2018 году не завершены, акты по результатам проверок 2018 года отсутствуют».

О нормотворческих барьерах заявляют и участники рынка медицинских услуг. Опрошенные «Коммерсантом» представители отрасли отмечают, что за год (с начала 2018-го) после вступления в силу закона о телемедицине для сегмента медучреждений с государственным финансирование Минздрав так и не внес телемедицинские консультации в номенклатуру медицинских услуг, не определены и соответствующие тарифы. Не разработан и требуемый действующим законодательством нормативный акт, определяющий порядок подключения к единой системе идентификации и аутентификации. В результате, успешно стартовав прошлом году (согласно результатам опросов сервиса Ondoc, 72% клиник запустили телемедицинские консультации), в начале 2019-го рынок начал терять позиции – только 67% готовы продолжить развитие таких сервисов.

По данным ФНС, в 2018 году количество вновь созданных компаний в РФ в сравнении с 2017-ым снизилось на 19%, ликвидированных – увеличилось на 9%. Таковы последствия некомфортности деловой среды, текущее состояние которой оказывается одним из основных ограничений экономическому росту. При этом усиливающийся поток разного рода регулятивных инициатив и уже принятых решений отмечен дефицитом их взаимосвязанности. Эффективности у госуправления от этого не прибавляется. Поэтому планируемые к запуску стимулы деловой активности могут не привести к ее радикальному оживлению, что ставит под вопрос ожидаемое ускорение экономики. Не допустить реализации этого риска – важнейшая задача ближайших месяцев.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати