04.02.2019 | Марина Войтенко

Социальное измерение структурной повестки

Глубокие и радикальные перемены, происходящие в мировой экономике в условиях ее глобализации, в последние годы заметно усилили критические настроения по поводу способности правительств адекватно реагировать на возникающие социальные последствия. Недовольство граждан проявляется не слабеющим популистским давлением в политике («желтые жилеты» во Франции – один из примеров такого брожения). В числе фундаментальных оснований – рост неравенства, страх перед перспективами разворачивающейся новой индустриальной революции, старение населения.

Ответом на эти вызовы стали поиски путей обновления и переосмысления устройства «социального государства», включая системы соцзащиты и пенсионного обеспечения, политику занятости, отвечающую тренду на умножение разнообразия ее форм, перестройку образования и здравоохранения и вообще новое понимание «общественного блага». При этом активно обсуждается идея «нового общественного договора» с приоритетом поддержки наиболее уязвимых групп населения и пониманием неотделимости прорыва в технологиях от социального прогресса.

Все эти тренды в полной мере характерны и для России. Свидетельство тому – понимание, что, например, национальные цели-2024 по ускорению роста производительности труда и снижению вдвое числа бедных не могут быть достигнуты в отрыве друг от друга. Решение еще предстоит найти, в том числе, учитывая накапливающийся в мире новый опыт социальной политики.

Информационный поток минувшей недели сомнений в этом не оставляет. Так, пристальное внимание мировых (в том числе и российских) СМИ и экспертов привлекло введение в Италии нового порядка выхода на пенсию и «гражданского дохода». Подписанный президентом страны 28 января нормативный акт предоставляет итальянцам право воспользоваться «квотой 100», когда возраст гражданина плюс его трудовой стаж равен 100. Минимальная комбинация – 62 года + 38 лет трудовой деятельности означает начало работы в 23 года. Для женщин эта формула означает возможность выхода на пенсию в 58 лет со стажем 35 лет к 2018 году. Под декрет-закон попадает почти любой житель страны, который начал работать до 29 лет и не делал длительных перерывов. Правда, есть и ограничения – новым пенсионерам устанавливается запрет на работу по трудовому договору и на самозанятость (кроме «случайной» – до 5 тыс евро в год до уплаты налогов), пока не будет достигнут возраст 67 лет – предусмотренный действующим законодательством Италии возраст выхода на пенсию по старости.

Одновременно вводится «гражданский доход» – выплаты до 780 евро в месяц на одного человека для самых нуждающихся слоев населения. Этот новый инструмент социальной поддержки предназначен семьям, зарабатывающим менее 9 360 евро ($10 612) в год, и ориентирован как на пенсионеров, так и на людей трудоспособного возраста, которые должны как минимум восемь часов в неделю участвовать в общественных работах, предоставлять свидетельства поиска работы и участия в программах повышения квалификации/переквалификации, а также принять одно из трех первых предложений службы занятости по трудоустройства. Компаниям же, нанимающим получателей «гражданского дохода», будет предоставлена льгота по взносам в фонд социального страхования.

Реакция экспертного сообщества на внедряемые Италией новые форматы социальной поддержки довольно разнообразна. Осторожность в оценках вызывает, прежде всего, размерность увеличения бюджетных расходов в стране, экономика которой по итогам второй половины 2018-го пребывает в технической рецессии, – только в 2019 году реализация пенсионной реформы и введение «гражданского дохода» обойдутся дефицитной госказне дополнительно в 11 млрд евро. Некоторый скептицизм выражается и по поводу реальности быстрой переподготовке кадров для муниципалитетов и служб занятости – апробация алгоритмов контроля, отбора и сопровождения получателей «гражданского дохода» планируется уже весной. Вместе с тем, сама комплексность подхода уже заставляет задуматься, так как он направлен на обновление мотиваций граждан – работать и учиться становится выгодно. К тому же адресная социальная поддержка предполагает усиление ответственности ее получателей.

На повышение адресности соцподдержки направлены усилия и российских регуляторов. Так Росстат объявил о расширении выборки исследования бедности (численность и доля населения с доходами ниже прожиточного минимума) за счет включения в нее семей с детьми до шести лет. Правда, действующую с 1992 года методику измерений менять не собираются. Считать по-прежнему намерены абсолютную бедность, когда доходы населения соотносятся с прожиточным минимумом (установленным минимумом средств существования). Правда и в этом случае возможен рост показателя. Согласно действующему законодательству в 2021 году предстоит пересмотр одной из ключевых его компонент – потребительской корзины за счет изменения в структуре набора продуктов питания (увеличения доли мяса, рыбы, овощей, фруктов, творога и т.п. и снижения хлебобулочных изделий и корнеплодов). В зависимости от размерности вносимых изменений, по экспертным оценкам, ее удорожание может составить от 20% (согласно расчетам Института социальной политики ВШЭ) до 30% (в соответствии с предложениями Федерального исследовательского центра питания и биотехнологии).

Вместе с тем, повышение адресности соцподдержки безальтернативно. С этой точки зрения запуск Минтрудом в конце 2018 года в восьми регионах тестового проекта по углубленному изучению ситуации – мера назревшая и необходимая. По замыслу разработчиков, результаты эксперимента по персонифицированному выявлению семей с низкими доходами и построению для них траекторий выхода из бедности будут развернуты по всей стране. В Минтруде создана и рабочая группа, которая к 2020 году должна представить новый подход к измерению бедности в России и усовершенствовать стандарт ее оценки. Разворот к большей эффективности социальной политики, таким образом, все-таки происходит.

Вместе с тем, повышение эффективности социальной политики требует пристального внимания к управлению вполне очевидными кратко- и среднесрочными рисками.

ü В числе главных – ожидаемая в течение по меньшей мере ближайших трех лет слабая динамика реальных доходов (по оценке Счетной палаты, она едва ли выйдет за пределы диапазона в 1,0-2,5%). При этом уровень личного располагаемого дохода будет играть роль основного фактора, повышающего остроту восприятия неравенства. Опросы, проведенные Центром стратификационных исследований НИУ ВШЭ, ясно показывают, что эта зависимость усиливается. При этом к относительно стабильным ощущениям в 2015-2018 годах неравенства по доходам (об этом в прошлом году говорили 69% респондентов – рост выборки на 5 п.п.) в последнее время добавились другие «раздражители», быстро набирающие силу: самоощущение неравенства в доступе к медицинским услугам поднялось с 39% до 56%, образовательным – с 16% до 23%, в сфере отдыха и досуга – с 12% до 27%, жилищных условий – с 30% до 36%.

ü Все большее значение приобретает доступность рабочих мест и качество занятости. В полной мере это касается и людей предпенсионного возраста, и работающих пенсионеров (по данным ПФР осенью-2018 их было 9,25 млн из 39,8 млн получателей страховой пенсии). Нарастает и разрыв в уровне оплаты труда между 30-34-летними (пик роста зарплаты) и 50-54-летними: в 2005 году вторые зарабатывали на 11% меньше, в 2017-ом – уже на 21-27% (оценка РАНХиГС). Но, чем выше образование и квалификация, тем разрыв менее заметен. Между тем, внятных программ по развитию системы непрерывного образования для взрослых по-прежнему нет. Однако развитие технологий, вносящее существенные изменения в структуру рынка труда, повышает и требования к компетенции работников. И это означает нарастание потребности в повышении квалификации/переквалификации, получении дополнительных навыков и знаний не только у лиц предпенсионного возраста, но и у средневозрастных групп, и даже вчерашних выпускников учебных заведений.

ü Материальное положение граждан зависит и от их долговой нагрузки. Она уверенно растет, причем скорость накопления задолженности по кредитам (банковская розница в 2018-ом увеличилась на 22,7%) кратно опережает увеличение реальных зарплат (6,8%) и реальных доходов (-0,2% с учетом разовой компенсации пенсионерам в январе-2017 и +0,3% без такового). В ЦБ РФ уже предупреждают, что наблюдаемая разность темпов при ожидаемой стагнации доходов может создать угрозу для финансовой стабильности и небезопасна для самих заемщиков. В целях недопущения перегрева рынка потребительского кредитования регулятор периодически повышает коэффициенты риска по ссудам и займам для физлиц (это уже сделано с 1 января, следующее ужесточение намечено на 1 апреля), введены ограничения на выдачу ипотеки с низким первоначальным взносом. Вместе с тем, по инициативе Центробанка в Госдуме рассматривается законопроект об «ипотечных каникулах» – праве временно не гасить кредит за исключением взносов по страхованию недвижимости для тех, у кого на него куплено единственное жилье (по оценкам, таких до 80% от общего числе ипотечников) и кто попал в ситуацию потери или резкого снижения дохода. Для управления рисками долговой нагрузки важны и усилия по повышению финансовой грамотности населения (по оценке ОЭСР, относительно сведущими в этих вопросах могут считаться 38% россиян, что на треть ниже, чем в развитых экономиках.

По итогам-2018 инвестиции и потребительский спрос все еще отстают от уровня 2014 года. Реальные доходы населения снижались пятый год подряд. По прогнозным оценкам, социальная отдача от макродинамики, скорее всего, будет стагнировать при темпах в 1,5-2,0%. Но автоматизма в ее повышении от ускорения до 3% и более тоже не случится без роста эффективности социальной политики в широком смысле слова, что помимо четкой адресности означает разворот к реформированию всех секторов, непосредственно отвечающих за качество человеческого капитала (прежде всего, рынок труда, образование и здравоохранение). Необходимые для этого действия, включая назревшее перераспределение госрасходов, должны рассматриваться как органическая часть российской структурной повестки. Работать, учиться, заниматься собственным здоровьем должно быть выгодно. Именно в этом в конечном счете критерий успешности продвижения к новой экономической модели.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати