23.09.2019 | Марина Войтенко

Бюджетная политика – настройка на поддержку роста

19 сентября Правительство РФ одобрило проект федерального бюджета-2020 и основные параметры финплана на 2021-2022 годы. На доработку отпущено 10 дней. До 1 октября весь бюджетный пакет должен быть отправлен в Госдуму. Конструкция госфинансов начинает перестраиваться: их консолидация по сути завершена, теперь в повестке дня последовательное и постепенное включение стимулирующих функций расходной и фискальной политик. Такого поворота требует состояние экономики, остающейся на околостагнационной траектории, на что наглядно указывают макроитоги августа и восьми месяцев с начала года. В то же время, финансовым властям приходится учитывать нарастающее давление сдерживающих обстоятельств, связанных как с усилением неопределенности в замедляющемся глобальном хозяйстве, так и со сложностью и порой неоднозначностью решений по запуску регулятивных структурных реформ, необходимых в том числе для контрциклического ускорения роста.

Характерная особенность новой финансовой трехлетки – убывающая профицитность федерального бюджета: после 1,7% ВВП в 2019 году в 2020-ом он должен сократится до 0,8%, в 2021-ом – до 0,5%, в 2022 году – до 0,2% ВВП. При этом ненефтегазовый дефицит бюджета (его сальдо без нефтегазовых доходов) в среднем за период не превысит 5,8-5,9% ВВП. С учетом ситуации на мировых рынках в полном объеме сохраняется механизм бюджетного правила. На 2020 год, например, цена отсечения зафиксирована на уровне $42,4 за баррель марки Urals. В целом доходы госказны, согласно бюджетному проекту, составят в 2020 году 20,4 трлн рублей, в 2021-ом – 21,2 трлн, в 2022 году – 22,1 трлн рублей. В долях ВВП они, тем не менее, будут снижаться – с 18% до 17,7% и 17,2% соответственно, отражая стабильность налоговых условий и некоторое ослабление общего фискального бремени.

Расходы бюджета в 2020 году одобрены в размере 19,5 трлн рублей (17,3% ВВП, что на 0,5 п.п. выше, чем в 2019-ом), в 2021-ом – 20,6 трлн (17,1% ВВП), в 2022-ом – 21,8 трлн рублей (16,9% ВВП). Основная статья бюджетных трат – социальная поддержка граждан и развитие человеческого капитала. Расходы на здравоохранение в 2020 году в сравнении с 2019-ым, например, растут почти на 50%. На индексацию материнского капитала (до 466 тыс рублей) зарезервировано 316 млрд рублей, на повышение МРОТ (затронет 3,2 млн человек) – 20,9 млрд рублей и т.п. Естественно, предусмотрены значительные объемы финансирования мероприятий в рамках национальных проектов. В течение трех лет на них предполагается направить около 7 трлн рублей (2,0 трлн рублей в 2020-ом, далее – 2,1 и 2,7 трлн рублей соответственно). На проекты в демографии и здравоохранении выделяется 2,7 трлн рублей, в образовании – около 380 млрд, в жилищном строительстве – более 400 млрд рублей.

Общий объем средств, предусмотренных на нацпроекты, касающиеся развития экономики (поддержка несырьевого экспорта, малого и среднего бизнеса, внедрение «цифры», повышение производительности труда), достигнет 1,2 трлн рублей. Более 1,6 трлн рублей будет направлено на модернизацию и развитие инфраструктуры. В рамках новой финансовой трехлетки увеличивается поддержка региональных бюджетов: общая сумма федеральных трансфертов в 2020-2022 годах запланирована почти в 7,5 трлн рублей, в том числе около 2,2 трлн рублей – на реализацию нацпроектов, еще почти столько же насчитывают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Объем госдолга в течение всего периода сохраняется на безопасном уровне (менее 20% ВВП) при плавном увеличении с 17,1 трлн рублей в 2020 году до 19 трлн в 2021-ом и 21,1 трлн рублей в 2022 году. Чистые внутренние ежегодные заимствования не выйдут из интервала 1,5-1,8 трлн рублей.

Намечающийся разворот в бюджетной политике, подчеркнем это еще раз, в полной мере диктуется текущим состоянием и ожиданиями роста российской экономики. По версии МЭР, темп роста ВВП за восемь месяцев текущего года оценивается на уровне 1,1% год к году (при этом месячная динамика в августе несколько замедлилась до 1,6% г/г после 1,8% в июле):

· как и в июле наибольший положительный вклад в рост экономики внесли промпроизводство (0,6 п.п.) и сельское хозяйство (0,1 п.п.). Их августовские темпы составили 2,9% и 2,8% г/г. Темпы выпуска в добыче и обработке остались практически на уровне середины лета, в агросекторе – снизились более чем вдвое (прежде всего, вследствие более раннего начала уборочной компании по сравнению с прошлым голом);

· набрав с начала года 2,6%, промпроизводства адаптировались к уровню и динамике внутреннего и экспортного спроса. При этом сохраняется его повышенная волатильность, на что указывают колебания выпуска с исключением сезонного и календарного факторов: 0,6% в августе; 0,3% в июле; 1,1% в июне, минус 0,8% в мае; 1,3% в апреле; минус 0,5% в марте, 1,3% в феврале, 0,2% в январе;

· сохраняется сильная неравномерность в развитии отраслей. В августе при высоком темпе (+7,0% г/г) в химкомплексе и улучшении положения в металлургии, нефтепереработке и деревообработке возобновилось падение производства в машиностроении (-3,2% г/г) и легпроме (-2,3% г/г), а также усилилось замедление в пищевой промышленности (до 0,9% с 3,7% г/г в июле);

· торговля, строительство и транспорт в августе по-прежнему демонстрировали слабые результаты. Объем строительных работ остается на околонулевом уровне (0,2% г/г за восемь месяцев, в том числе 0,3% г/г в августе). Грузооборот транспорта увеличился с начала года на 1,1%, но в августе, как и в июле, остался в отрицательной зоне (-0,7% и -1,1% г/г соответственно). Торговая розница, накопив за 8 месяцев скромный прирост в 1,5%, продолжила терять месячные темпы, показав в августе (0,8% г/г после 1,1% в июле) наихудший результат в текущем году;

· на замедление потребительского спроса (что, впрочем, позволяет заметно купировать инфляционные риски) указывает и динамика реальной заработной платы: 2,3% роста в январе-августе при стабильном темпе около 3,0% в летние месяцы (вдвое ниже прошлогоднего).

Сводный опережающий индекс (СОИ, рассчитывается Центром развития НИУ ВШЭ) в августе десятый месяц подряд остался в отрицательной зоне – минус 1,8%. Это не означает жесткой неизбежности спада, но, к сожалению, и не указывает на близкую вероятность сдвигов к лучшему из текущей стагнации. Примечательно, что по итогам статистики, вышедшей к 30 августа, аналитики ДИП ЦБ РФ понизили оценку очищенных от влияния сезонности темпов ВВП в третьем-четвертом кварталах с 0,3% до 0,2%, что предполагает рост-2019 около 1,0% (то есть, ниже потенциального уровня). При этом сделана оговорка, что в расчетной модели не учтен возможный дополнительный импульс от ускорения расходования бюджетных средств. Их эффект, скорее всего, в значительной степени перейдет на 2020 год. Стимулирующее воздействие в текущем году, впрочем, может быть уравновешено отрицательным вкладом экспорта (в январе-июле его объем снизился на 3,7% г/г) как следствие продолжающегося и, по-видимому, усиливающегося замедления мировой экономики. В связи с этим напомним, что большинство экспертных прогнозов роста ВВП-2019 укладывается в интервал 0,7-1,2%, а ОЭСР на минувшей неделе понизило ожидания по РФ до 0,9% (сразу на 0,5 п.п.).

Примечательно, что сентябрьская корректировка представлений ОЭСР о перспективах глобального хозяйства превзошла все предыдущие оценки торможения pax economica. Наихудший результат для мирового ВВП предполагается по итогам-2019 – темпы роста будут минимальными со времени Великой рецессии 2008–2009 годов – плюс 2,9% (в мае ожидалось 3,2%). Напомним, в 2018 году показатель составлял 3,6%. Оценка на 2020-й снижена на 0,4 п.п. – до 3% (3,4%). Увеличение экономики США в текущем году достигнет 2,4% и 2% в следующем против ранее предполагавшихся 2,8% и 2,3% соответственно. Прогноз для зоны евро на ближайшие два года был ухудшен на 0,1 и 0,4 п.п. до 1,1% и 1%, в том числе для Германии – до 0,5% (0,7%, по предыдущей оценке) и 0,6% (1,2%). Снижены прогнозы для всех стран emerging markets, кроме Турции. Особенно резко – для Индии, где ВВП-2019 вырастет на 5,9% вместо 7,2%, ожидавшихся ранее, а в 2020-ом – на 6,3% (7,4%). Торможение экономики Китая должно оказаться менее быстрым – 6,1% (6,2%) и 5,7% (6%), но весьма значимым – падение темпов роста ВВП Поднебесной на 2 п. п. эквивалентно замедлению общемировой динамики на 0,7%.

В таком взгляде в будущее учтены опасениями нарастания торгово-политической напряженности, вовлечения в этот процесс большего числа участников и вероятности реализации жесткого Brexit. Эксперты ОЭСР предупреждают: «Перспективы становятся все неустойчивее и неопределеннее, торговые споры оказывают давление на уверенность инвесторов, что угрожает будущему росту; разногласия могут стоить мировой экономике 0,3-0,4 п. п. роста в 2020 году и 0,2-0,3 п. п. в 2021-ом». Представляя новую версию прогноза, главный экономист ОЭСР Лоренс Бун особо отметила: «Больше всего нас беспокоит то, что замедление роста становится продолжительным».

Схожие настроения и у Всемирного банка, также готовящегося понизить текущий (ВВП-2019 – 3,2%) прогноз темпов глобального роста. В выступлении в Институте международной экономики Петерсона в Вашингтоне его глава Дэвид Малпасс особо отметил: «замедление глобального роста имеет всеобъемлющую основу», а большие объемы капитала, размещенные в низкодоходных облигациях с исторически низкими темпами вложений, означают, что рост, «особенно в развивающихся странах, будет оставаться медленным, поскольку текущие запасы капитала истощаются».

Участники же рынков по-прежнему ожидают сохранения/расширения стимулирующей денежно-кредитной политики (ДКП) ключевых центробанков, и, судя по всему, не напрасно. Так, 12 сентября ЕЦБ принял решение о снижении ставки по депозитам на 10 б. п. до минус 0,5% годовых. При этом регулятор оставил процентную ставку по кредитам на нулевом уровне, ставку по маржинальным кредитам - на уровне 0,25% годовых. Объявлено также о возобновлении с 1 ноября чистых покупок активов объемом €20 млрд в месяц. На минувшей неделе Нарбанк Китая принял решение снизить базовую процентную ставку (LPR, loan prime rate) с 4,25% до 4,2% годовых. Банк Японии по итогам двухдневного заседания оставил ДКП без изменений (ставка по депозитам коммерческих банков в ЦБ на уровне минус 0,1%, целевая доходность 10-летних гособлигаций – около 0%), но сигнализировал о возможности расширения набора стимулов.

Сохранил статус-кво и Банк Англии (базовая процентная ставка 0,75%), подтвердив при этом объем выкупа активов с рынка в £435 млрд и возможность выбора любой траектории ДКП в зависимости от развития процесса Brexit. В очередной раз на 0,25 п.п. до 1,75-2% годовых по итогам заседания 17-18 сентября снизила federal fund rate ФРС США. Правда, сигналы будущих действий Федрезерва восприняты участниками рынка как неоднозначные. Одни сочли, что регулятор сделал прозрачный намек на запуск в конце года очередной программы количественного смягчения. Основанием тому послужило замечание главы Федрезерва Джерома Пауэлла: «вполне возможно, нам потребуется возобновить органический рост баланса раньше, чем мы думали». Другие полагают, что корректировка монетарной политики в рамках текущей фазы цикла завершена и ФРС возьмет паузу.

Между тем, потенциал волатильности финансовых и товарных рынков увеличивается. Объем обращающихся на них бондов с нулевой или отрицательной доходностью достиг, по различным оценкам, $15-17 трлн – треть от стоимости всех облигаций инвестиционного уровня. И это значительно повышает риски массовых распродаж активов.

Тренды и риски глобального хозяйства, естественно, добавляют сдержанности бюджетной политике в РФ. По мнению большинства экспертов, по меньшей мере в 2020 году она будет, скорее, нейтральной, поскольку стимулирующие эффекты не выглядят сильно масштабными (увеличение госрасходов происходит параллельно с закупками валюты по бюджетному правилу, которые, как ожидается могут составить 2,3 трлн рублей).

Между тем, смягчение ДКП Банком России (снижение ключевой ставки два раза подряд до 7,0%) пока еще не привело к заметным сдвигам в динамике и структуре кредитования. Годовые темпы прироста корпоративного портфеля в августе даже замедлились до 5,2% г/г после 6,8% г/г в июне. В месячном выражении, правда, прирост ссуд и займов в этом сегменте в конце лета впервые за год опередил темп банковской розницы – 1,9% и 1,8% соответственно. Адаптация экономики к новым денежно-кредитным условиям, по-видимому займет еще пару кварталов, а позитивные последствия этого начнут проявляться к середине следующего года. Заметим, что к этому сроку большинство финаналитиков ожидают снижения ключевой ставки Центробанка до 6,50%.

Надежды на усиление стимулов к росту нередко связываются с тратами из ФНБ. К концу 2020 года, по прогнозу Минфина, объем его ликвидной части достигнет 8,5% ВВП. Как считают в министерстве, этого достаточно, чтобы «пережить» в течение двух лет шок от снижения цены на нефть до $25 за баррель с последующим постепенным выходом в этот период на планку в $40 за баррель. «Подушка безопасности» – в работоспособном состоянии, причем есть возможности аккуратного финансирования из этого источника внутрироссийских инвестиций. В «Ренессанс Капитале», например, смоделировали эффект от трат из ФНБ 1% ВВП (около 1,2 трлн рублей) на инфраструктурные проекты: 0,6 п.п. дополнительного экономического роста при укреплении рубля на 3% и увеличении инфляции на 0,1-0,2 п.п. Эксперты, тем не менее, предупреждают о рисках непрозрачности такого рода решений, когда они реализуются на «ручном управлении», способном негативно отразиться на конкурентной среде. Помимо этого, присутствует и другое «классическое» ограничение – качество проектов и их экспертиз. Именно эта причина, по-видимому, является основой для объяснения того, что кассовое исполнение расходов на нацпроекты в настоящее время (по состоянию на 13.09.2019) насчитывает лишь 47% от годовых назначений.

Переход от жесткой бюджетной политики к ее настройке на стимулирование роста (при подстраховке со стороны нейтрального монетарного регулирования) требует установления ясных долгодействующих правил для бизнес-среды, необходимых для ускорения частных инвестиций. Залог устойчивости будущего развития именно в этом. Бюджетные же стимулы призваны поддерживать экономику, осваивающую новую регулятивную реальность. Причем эффективность расходной и доходной политик напрямую зависит от качества исполнения структурной повестки. Многие важнейшие ее слагаемые (гарантии неухудшения условий ведения бизнеса для инвесторов, восстановление накопительной пенсионной системы и т.п.), однако, продолжают оставаться под риском превращения в «реформаторский долгострой». Вклад бюджетных усилий в темп макродинамики в ближайшие годы будет определяться содержанием ответа на этот вызов.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати