06.11.2019 | Марина Войтенко

Стимулирование роста – подвижки в регулятивном «долгострое»

Из опыта мировой экономической истории хорошо известно, что сбываемость макропрогнозов решающим образом зависит от обеспечивающих их действий правительств и денежных властей. Минувшая неделя добавила этой констатации новые российские «краски». Замыслы ускорения ВВП до целевого значения свыше 3%, начиная с 2021 года, на основе пробуждения инвестиций от «летаргического сна» начали обретать (наконец-то!) более предметные очертания. Минфин и Банк России представили к публичному обсуждению законопроект о «гарантированном пенсионном плане». Премьер Дмитрий Медведев подписал пакет поручений о дополнительных мерах, призванных добавить стимулов маловыразительной макродинамике. Во исполнение их в Госдуму РФ уже внесен законопроект о соглашениях о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), призванный привлекать в российское хозяйство ежегодно многотриллионные инвестиции. Бизнес-сообщество и эксперты, однако, воздерживаются от избыточного оптимизма и не торопятся с выводами. Для полноты оценок требуется тщательное погружение в детали инициатив.

Напомним, что с 2014 года накопительный компонент пенсионной системы (НКПС) находится в «замороженном» состоянии. Все пенсионные взносы (22% от заработных плат) идут на формирование страховой пенсии. В управлении НПФ и ВЭБ.РФ находятся лишь накопления граждан, созданные до «ледникового периода», и инвестиционный доход от них – всего около 4,5 трлн рублей. Для экономики эти «длинные деньги» – крайне важный и постоянно дефицитный источник финансирования долговременных, прежде всего, инфраструктурных проектов. Минфин и ЦБ РФ в 2016 году, пытаясь перезапустить НКПС, разработали концепцию индивидуального пенсионного капитала (ИПК). В 2017-ом она активно обсуждалась в профсообществе, была внесена в правительство. До решения, впрочем, дело так и не дошло из-за разногласий разработчиков и оппонентов (прежде всего, социального блока кабмина) по главному вопросу – автоматическому включению граждан в систему ИПК.

В новой версии реанимации НКПС, получившей название «гарантированного пенсионного плана» (ГПП), выбор сделан в пользу добровольного участия. Вступать в ГПП человек может в любом возрасте, либо самостоятельно, подав заявление через портал Госуслуги, либо обратившись к работодателю с просьбой о регистрации в пенсионном операторе, функции которого будет выполнять Национальный расчетный депозитарий (НРД). Этот институт будет вести реестр участников ГПП, администрировать их взносы и информировать (на основе мобильного приложения) о состоянии клиентских счетов. Через НРД будут осуществляться и пенсионные выплаты.

В ГПП нет ограничений на сумму взносов, причем участник может изменять ее по своему усмотрению. Кроме того, в «пенсионный план» можно переводить средства клиентского счета из нынешней незамороженной части НКПС. Допускается приостановка взносов (на срок до пяти лет). По желанию участника возможен выход из системы с возвратом ранее перечисленных средств (в течение полугодия после соответствующего заявления). Предусмотрен комфортный режим смены НПФ, исключающий потерю инвестдохода.

Пенсионные выплаты в рамках ГПП подлежат ежегодной индексации на уровень инфляции. Стандартная их схема предполагает срочные выплаты в течение 15 лет. Они могут начинаться либо в момент наступления пенсионного возраста, либо по истечению 30 лет с даты начала уплаты первого взноса в зависимости от того, какой срок наступит раньше. Неиспользованная часть накоплений гражданина в случае его смерти передается по наследству. Схемы выплат (пожизненная, единовременная и т.п.), впрочем, как предполагают разработчики проекта, могут определяться самим участником при согласовании с НПФ, управляющим его накоплениями. Важная особенность ГПП – возможность досрочного получения денег на оплату дорогостоящего лечения заболеваний, находящихся в реестре социально значимых (онкологические, сердечно-сосудистые и т.п.).

На период формирования ГПП и последующих выплат на все средства будут действовать гарантии соответствующего фонда в Агентстве страхования вкладов, формируемого участниками рынка. Кроме того, каждый НПФ не реже чем раз в пять лет обязан фиксировать в ГПП неснижаемый остаток средств участника. Если на дату очередного фиксинга обнаруживается убыток по вложениям, НПФ обязан компенсировать его за счет собственных средств.

В ГПП предусмотрены стимулирующие льготы. Взносы в размере до 6% от зарплаты освобождаются от НДФЛ. Для больших сумм возможно использование механизма социального налогового вычета. Работодатели также могут софинансировать участие своих сотрудников в ГПП. В этом случае до 12% фонда оплаты труда могут быть отнесены на необлагаемую базу при расчете налога на прибыль.

Первые отклики на законопроект показывают весьма широкий спектр оценок. Опасения экспертов касаются привлекательности льгот. По сути они действовали и раньше, но особым спросом не пользовались. Не вполне очевидны и масштабы участия в ГПП на старте в условиях добровольности. В первый год действия новой накопительной модели Минфин планирует вовлечь в нее около 1 млн человек со средней ставкой взноса в 2% от заработной платы. По оценке Национального рейтингового агентства (НРА), в течение пяти лет заинтересоваться ГПП могут 5-10% трудоспособного населения (4-7 млн человек – прим. авт.), что сопоставимо с количеством (6,5 млн человек) тех, кто уже добровольно формирует пенсионные накопления, вложив в них чуть более 1 трлн рублей.

Для сравнения напомним, что 6% отчислений от зарплат более 70 млн участников обязательной НКПС в год создавали денежный поток в среднем чуть более 0,5 трлн рублей, но так и не решили проблемы нехватки «длинных денег». Вопрос о способности к этому ГПП еще требует ответа. С одной стороны, объективное основание для роста заинтересованности работников – тренд к снижению депозитных ставок. Средняя у ТОП-10 банков-лидеров этого сегмента финрынка – чуть выше 6%. В то же время, НПФ за девять месяцев 2019 года заработали для своих клиентов в среднем около 10% годовых, ВЭБ.РФ – 8,43%. Кроме того, в структуре мотиваций населения к накоплениям заметно растет доля стремления обеспечить достойную старость. По опросам Национального агентства финансовых исследований (НАФИ), с 2017-го по 2019 год выборка респондентов, ставящих перед собой именно эту цель, увеличилась с 16% до 25%. К тому же у россиян явно появляется вкус к не депозитным фининструментам: по данным ЦБ РФ, 3 млн физлиц (из них более 1 млн имеют индивидуальные инвестиционные счета) вложили в финрынок более 2 трлн рублей.

Ряд экспертов в связи с этим подчеркивают: риски ГПП состоят не в недостаточной привлекательности предлагаемых льгот, а в причинах их невостребованности в силу длительной неопределенности по поводу «истинного» отношения государства к пенсионным накоплениям и как следствие сдержанности «штатных пропагандистов» (Минфин, ЦБ РФ и не в последнюю очередь самих НПФ). Масштабный пиар ГПП, безусловно, нужен. Однако оценка инвестиционного потенциала новой модели (при автоподписке на ИПК он оценивался в 10-12 трлн рублей за 5-7 лет) сильно ограничена низким уровнем реальных зарплат и доходов вследствие невыразительных темпов экономического роста.

Как уже отмечено выше, премьер Дмитрий Медведев подписал пакет из 28 поручений о дополнительных мерах по ускорению темпов ВВП. Среди них, прежде всего, обращают на себя внимание два пункта:

- до 16 декабря МВФ, Следственный комитет, Генпрокуратура, Верховный суд и Минэкономразвития должны представить меры по повышению доверия к правоохранителям и судам со стороны бизнеса;

- к этому же сроку министерствам экономического блока кабмина было поручено обеспечить принятие закона о СЗПК в парламенте.

Законопроект предполагает трехлетний мораторий на изменение ставок по налогам на прибыль, имуществу и землю, и неизменность регулятивных условий ведения бизнеса. При этом сформирован единый перечень мер господдержки инвестиционных проектов – своего рода навигатор для всех желающих (российского частного бизнеса, «дочек» зарубежных юрлиц и даже госкомпаний при условии допэмиссий их акций). В СЗПК на весь срок реализации проектов будут фиксироваться согласованные поддерживающие госмеры (бюджетные субсидии, если необходимо, будут определяться специальным договором).

Общий режим СЗПК распространяется на проекты в социальной сфере от 250 млн. рублей; в агрокомплексе, промышленности и «цифровой экономике» – от 1,5 млрд рублей; во всех остальных секторах – от 5 млрд рублей. С 10 млрд рублей инвестиций СЗПК предусматривают индивидуальный проектный режим. Помимо общих условий он включает возможность фиксации вывозных таможенных пошлин, тарифов на услуги естественных монополий, ряда неналоговых платежей, а также порядка возмещения НДС.

Если условия СЗПК нарушаются государством и изменения регулятивных норм влекут для инвестора ущерб, то он компенсируется. Однако лишь после реализации проекта и заявленного объема инвестиций. Комментаторы видят в этом одно из самых уязвимых мест СЗПК. Впрочем, возможность перемены «правил игры» отчасти уравновешивается готовностью государства возмещать расходы инвестора на необходимую ему транспортную, энергетическую, цифровую и социальную инфраструктуры через возврат налогов с реализуемого в рамках СЗПК проекта.

По замыслу Минфина, инициаторами соглашений должны быть, прежде всего, сами инвесторы. Но и органы власти тоже вправе делать это, предоставляя дополнительные преференции. Утверждать их, однако, придется на уровне правительства. Законопроект предусматривает заключение и региональных СЗПК (по инвестициям от 200 млн до 1 млрд рублей) с гарантиями неизменности условий, находящихся в ведении субъекта РФ.

В правительстве планируют ежегодно заключать 100-150 СЗПК с общим объемом вложений в 7-10 трлн рублей. Предельный срок подписания таких соглашений – 1 января 2030 года. Важно иметь в виду, что идеология СЗПК получит продолжение в других мерах по созданию стимулирующей деловой среды. Так, к 1 июля 2020 года должен быть принят закон «О преференциальных режимах предпринимательской деятельности», призванный унифицировать правила предоставления льгот резидентам специальных экономических зон, в которые должны превратиться ОЭЗ, ТОР и технопарки.

Среди поручений премьера Дмитрия Медведева, по мнению экспертов, уверенную инвестотдачу обещают:

- внедрение нового механизма стимулирования частных вложений при софинансировании на возвратных и платных условиях средств ФНБ (1 трлн рублей в 2020-2022 годах);

- доведение к 2024 году до 6% в расходах бюджета РФ и до 15% в расходах бюджетов субъектов РФ доли госинвестиций;

- введение инвестиционного налогового вычета во всех субъектах РФ одновременно с мерами по повышению сбалансированности их бюджетов (реструктуризации и/или списании долгов по кредитам Минфина на сумму 998 млрд рублей; смягчению требований к регионам при привлечении ими новых рыночных заимствований для приоритетных проектов, для развития их экономик и т.п.);

- стимулирование граждан к предпринимательской деятельности (обучение в рамках социальных контрактов, распространение налогового режима для самозанятых с 1 июля 2020 года на все регионы РФ и т.п.).

В контексте этих и других мер особое значение приобретает «создание единой цифровой платформы поддержки принятия решений в системе стратегического управления». В переводе с «бюрократического» это означает системные изменения в госуправлении достижением 9 национальных целей, упакованных в 13 нацпроектов, 76 федеральных проектов, 43 госпрограмм и т.п. Актуальность перемен еще более возрастает в связи с планами выделить национальную программу социально-экономического развития Дальнего Востока и систему мер по стимулированию агросектора в отдельные направления, по сути аналогичные нацпроектам.

Середина осени-2019 началась с ряда заметных подвижек в тянувшемся нередко годами «долгострое» новых регулятивных механизмов, призванных, по замыслам, содействовать более быстрому росту, улучшению инвестклимата, комфортности деловой среды в целом и т.п. Поручения розданы, законопроекты либо согласованы, либо предложены к широкому обсуждению. Теперь для оценки перспектив экономики принципиально важно, что бизнес получит на «выходе» и какими новыми издержками могут обернуться заявленные новации. Та же история накопительных пенсий (пока!) не позволяет впадать в избыточный оптимизм, сохраняя осторожность в ожиданиях. Тем не менее, регулятивные подвижки наметились по широкому фронту. Теперь впереди самое главное – проверка благонамерений реальной практикой правоприменения.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати