26.11.2020 | Политком.RU

Охранительное законотворчество: характер и причины

На минувшей неделе в Думу были внесены несколько законопроектов, имеющих ярко выраженный охранительный характер – они направлены на усиление контроля государства над политической и информационной сферами и включают в себя практически все «силовые хотелки», обсуждавшиеся в течение последних лет.

Иностранные агенты

18 ноября группа из 11 депутатов Госдумы во главе с Василием Пискаревым и четырех сенаторов во главе с Андреем Климовым внесла в нижнюю палату парламента законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности». Он касается ужесточения законодательства об иностранных агентах.

Ряд поправок, предложенных в законопроекте, касается закона «О некоммерческих организациях». К «иностранным источникам», от которых иностранные агенты получают «денежные средства и (или) иное имущество» (в действующей редакции – «денежные средства и иное имущество»), предлагается отнести не только иностранные и российские юрлица и иностранных граждан, но и российских граждан. При этом уточняется, что российские юридические и физические лица необязательно сами получают эти средства, а могут лишь выступать посредниками при передаче средств от иностранного источника либо уполномоченного им лица российской некоммерческой организации (НКО), участвующей в политической деятельности.

Понимание политической деятельности в российском законодательстве носит крайне расширительный характер. В частности, это:

· участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

· участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

· публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

· распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;

· формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований.

Другим основанием предлагается установить целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности РФ, которые иностранный источник может использовать «против безопасности Российской Федерации», при отсутствии признаком преступлений, предусмотренных ст. 275 УК (госизмена) и ст. 276 УК (шпионаж). По мысли авторов законопроекта, этот сбор сведений должен быть связан с материальной или организационно-методической помощью со стороны иностранного источника или действующих в его интересах российских граждан. Перечень сведений, которые могут быть использованы против безопасности РФ, должна определить ФСБ.

Это положение может быть связано с «делом Ивана Сафронова» - журналиста, обвиненного в работе на иностранную разведку. Теперь любой сбор материалов по военным вопросам, проводимый человеком, получающим иностранное финансирование (например, журналистские гонорары), сможет стать основанием для получения статуса иноагента.

Существенно расширяется перечень ситуаций, при которых НКО-иноагенты должны будут использовать маркировку о своем статусе. В действующей редакции закона указано, что указание на статус иностранного агента должно содержаться в материалах, издаваемых и распространяемых такой организацией, в том числе через СМИ и в интернете. Законопроект предусматривает, что маркировке подлежать также будут материалы, направляемые НКО-иноагентом в госорганы, органы местного самоуправления, образовательные и «иные» организации, а также «информация о деятельности» организации, распространяемая через СМИ.

Более того, аналогичную маркировку должны будут использовать во всех вышеперечисленных ситуациях также учредители, члены, участники, руководители, работники и члены органов НКО-иноагента, если материалы производятся или распространяются ими «при осуществлении политической деятельности».

Расширяются основания внеплановых проверок любых НКО: к сообщениям о признаках экстремизма в деятельности НКО предлагается добавить случаи выявления информации «о совершении действий, не соответствующих уставным целям и задачам ее деятельности» в ходе «мероприятий по контролю без взаимодействия» с самой НКО. Начинать такие проверки нужно будет незамедлительно и с уведомлением прокуратуры. При этом сроки проверок НКО руководители органов Минюста смогут увеличивать до 45 дней, если они требуют межведомственного взаимодействия, сложных и длительных исследований, экспертиз и расследований. Кроме того, предлагается обязать все НКО отчитываться перед Минюстом о персональном составе не только руководящих органов, но и всех работников.

Согласно поправкам, которые предлагается внести в закон «Об общественных объединениях», иностранными агентами можно будет признавать общественные объединения, функционирующие без приобретения прав юридического лица, если они участвуют или намереваются участвовать в политической деятельности, при этом получая зарубежное финансирование. Как и некоммерческие организации, они должны будут уведомлять Минюст об этом. Министерство, в свою очередь, должно будет вести отдельный реестр таких общественных объединений, «выполняющих функции иностранного агента». Как и в случае с НКО, эти общественные объединения должны будут соответствующим образом маркировать производимые, распространяемые и направляемые в органы власти и СМИ материалы и информацию о своей деятельности. То же касается материалов, распространяемых учредителем, членом, участником, руководителем объединения при осуществлении политической деятельности.

Самый яркий пример организации, которая может подпасть под действие нового закона – «Голос». Движение в защиту прав избирателей «Голос» было создано в 2013 году активными участниками признанной иноагентом (и затем самоликвидировавшейся) Ассоциации «Голос» без образования юридического лица. В 2017 году Движение было удостоено награды ОБСЕ за исключительный вклад в продвижение демократии и защиты прав человека.

В закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» предлагается внести положения, согласно которым лицами, «выполняющими функции иностранного агента», могут быть признаны физические лица вне зависимости от их гражданства. Основанием для наделения физлица таким статусом может стать осуществление им на территории России в интересах иностранного источника (иностранного государства, международной, иностранной организации или иностранных граждан) политической деятельности, как она определена законом «О некоммерческих организациях».

Примечательно, что критерием для включения в число иноагентов является сам факт поступления средств на счет организации (а теперь и физического лица). Так, 9 октября Минюст признал иностранным агентом Фонд борьбы с коррупцией (ФБК) Алексея Навального. Основанием для этого ведомство назвало поступление двух переводов на счета фонда из Испании и США, то есть иностранное финансирование. Платежи поступили на счета, которые уже были заблокированы в связи с расследованием дела об отмывании денег через ФБК. Директор фонда Иван Жданов рассказал, что в таких случаях раньше ФБК возвращал зарубежные платежи, но в условиях блокировки счета это стало невозможным. Он добавил, что поступление этих переводов могло быть провокацией.

Отдельным законопроектом вносятся поправки в избирательное законодательство, где появятся новые понятия «кандидат, исполняющий функцию иностранного агента» и «кандидат, аффилированный с выполняющим функции иностранного агента лицом».

Ко второй категории будут относиться кандидаты, которые в последние два года до объявления выборов были членами НКО-иноагента, работали в СМИ с таким статусом или занимались политикой, получая вознаграждение от иноагентов, в том числе через посредников. Если кандидату присвоен статус иноагента или аффилированного с ним лица, эта информация должна указываться в его подписных листах, на любой агитпродукции и информационных стендах, при выступлениях перед избирателями. В печатной продукции информация о статусе кандидата должна занимать не менее 15% от площади агитационного материала.

Митинги и пикеты

Первый зампредседателя комитета Госдумы по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений Дмитрий Вяткин («Единая Россия») 17 ноября внес в нижнюю палату два законопроекта.

Первый из них - о внесении изменений в закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» - предлагает запретить митинги на территориях, прилегающих к зданиям экстренных служб (МВД, ФСБ), чтобы не парализовать их деятельность. При наличии угрозы чрезвычайной ситуации или теракта власти смогут переносить или отменять акции (при этом степень значимости угрозы будет определять орган власти). Также, согласно новому положению, орган власти, который получает уведомление о проведении митинга, сможет отправить организатору предложение об изменении места и времени. Соответственно, если организатор не примет это предложение, он будет обязан отказаться от мероприятия. Иными словами, уведомительный принцип проведения митингов фактически заменяется разрешительным.

Также предлагается закрепить в законе норму, позволяющую суду признавать публичным мероприятием пикетную очередь или «массовое одновременное пребывание или передвижение граждан в общественных местах», направленное на формирование мнений или выдвижение требований. К ним относятся прогулки, «кормление голубей», «дворовые чаепития». Вяткин заявил, что в одиночных пикетах нередко участвуют организованные группы людей, что фактически означает массовую акцию.

Судебные решения о штрафах за участие в серии одиночных пикетов, «объединенных одним замыслом и общей организацией», ранее принимались на основе постановления Верховного суда, принятого еще в 2018 году. Тогда причиной его появления могли стать пикеты в Москве в поддержку Олега Сенцова. Его активное применение относится уже к началу нынешнего года, когда стали штрафовать за участие в пикетах в поддержку упомянутого выше Ивана Сафронова, давая понять, что прецедент с другим Иваном – Голуновым – в этом случае работать не будет, так как речь идет не о разборках разных групп силовиков, а о государственной безопасности.

Новелла о запрете митинговать около зданий экстренных служб также связана с этими же пикетами, проходившими у здания ФСБ. Хотя официально в законопроекте говорится о том, что эта новелла предложена «в целях создания условий для беспрепятственного выполнения экстренными оперативными службами своих функций, связанных с защитой жизни и здоровья граждан, предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций», но она касается и акций около центральных офисов соответствующих ведомств.

Журналистам, работающим на митингах, предлагается запретить участие в них - агитировать, собирать пожертвования или подписи, использовать символику или «иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения», а также скрывать «признак представителя СМИ». По словам Вяткина, многие из задержанных на массовых акциях «выдают себя» за журналистов, и новый законопроект должен заставить журналистов выбирать между участием в акции и ее освещением в СМИ: журналисты без опознавательных знаков будут считаться участниками митинга.

Другой законопроект касается финансовых вопросов. В частности, депутат предлагает запретить получать средства на публичные мероприятия от иностранных государств и организаций, международных организаций и движений, неграждан РФ, НКО, выполняющих функции иноагента, граждан РФ младше 16 лет и «анонимных жертвователей».

Все денежные средства на организацию и проведение публичного мероприятия перечисляются только в безналичном порядке на банковский счет, указанный в уведомлении о проведении публичного мероприятия, открытый в российском банке. Использование для этих целей иных банковских счетов, а также прием наличных денежных средств не допускаются.

Кроме того, согласно проекту, при перечислении средств физическое лицо должно указать свои фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве. Также Вяткин предлагает, что собранные организатором мероприятия средства «могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с организацией и проведением указанного в уведомлении публичного мероприятия», после его проведения организатор обязан в течение 10 дней вернуть гражданам и организациям неизрасходованные средства пропорционально вложенным.

Такая сложная схема может сделать организацию митингов технически неподъемной задачей. Кроме того, организаторы не будут гарантированы от переводов средств от запрещенных источников, которые придется своевременно отслеживать и возвращать обратно.

Просветительская деятельность

Группа парламентариев во главе с членом СФ Андреем Климовым внесла 18 ноября в Госдуму законопроект о закреплении в законе «Об образовании в РФ» понятия «просветительская деятельность», а также о запрете использования такой деятельности для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, в том числе посредством сообщения обучающимся недостоверных сведений об исторических, национальных, религиозных и культурных традициях (то есть речь идет о крайне размытой формулировке, допускающей самые расширительные интерпретации).

Согласно документу, под просветительской предлагается понимать осуществляемую вне рамок образовательных программ деятельность, которая направлена на распространение знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта и компетенции «в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов». Правительство предлагается наделить полномочиями по определению порядка и условий ведения просветительской деятельности и форм контроля за ней.

Соавторами документа выступили члены комиссии Госдумы по расследованию фактов вмешательства иностранных государств во внутренние дела России во главе с Василием Пискаревым, а также сенаторы из соответствующей комиссии СФ. Как отмечают авторы инициативы, действующее законодательство не содержит положений, которые бы определяли правовые основы просветительской деятельности, а также порядок ее осуществления и требования к ее участникам. «Отсутствие соответствующего правового регулирования создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в РФ государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя», - отмечают авторы инициативы.

Кроме того, инициатива обязывает высшие учебные заведения получать заключения для подписания соглашений о международном сотрудничестве от уполномоченных федеральных органов власти. Как отмечают авторы инициативы, такие нововведения необходимы в целях недопущения «негативного иностранного вмешательства в образовательный процесс». При этом новые нормы не коснутся заключения соглашений об обучении иностранцев.

В соответствии с законом «Об образовании в РФ» к международному сотрудничеству образовательных организаций относятся разработка и реализация образовательных и научных программ, направление российских студентов и преподавателей в иностранные образовательные организации, совместные научные исследования, участие в сетевой форме реализации образовательных программ, а также участие в деятельности международных организаций и проведении международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов.

Интернет-блокировки

Группа депутатов 17 ноября внесла в Госдуму законопроект, который наделяет Центризбирком России (ЦИК) и региональные избиркомы правом инициировать блокировку агитационных материалов в интернете. В числе инициаторов инициативы - председатель комитета Госдумы по контролю и регламенту Ольга Савастьянова и председатель комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи Александр Хинштейн.

Согласно законодательной инициативе, если избиркомы сообщают о нарушении порядка агитации в интернете в Роскомнадзор, может инициироваться как временное ограничение доступа к конкретным материалам, удаление отдельных материалов, так временное ограничение доступа к целым ресурсам и сайтам, где такие материалы размещены. Санкции к ресурсам могут применяться, если они не принимают мер по ограничению доступа к агитации. ЦИК может инициировать такую блокировку во время проведения выборов и референдумов федерального уровня, региональные избиркомы - в ходе кампаний регионального уровня. Подобные блокировки могут, в частности, касаться ресурсов, продвигающих списки кандидатов в рамках «Умного голосования», инициированного Алексеем Навальным.

Также группа депутатов Госдумы 19 ноября внесла на рассмотрение нижней палаты законопроект о возможности Роскомнадзора блокировать интернет-ресурсы, допускающие цензуру в отношении российских СМИ.

Законопроект вводит статус «владельца информационного ресурса, причастного к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ». Генеральный прокурор по согласованию с МИД России может присвоить такой статус владельцу информационного ресурса, допускающего, в том числе, дискриминацию в отношении материалов российских СМИ. Такое решение может быть также принято в случае, если на интернет-платформе ограничен доступ к «общественно важной информации по признаку национальности, языка или в связи с введением санкций в отношении России или ее граждан».

«В отношении интернет-ресурсов, владельцы которых признаны нарушающими основополагающие права, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций вправе вводить полное или частичное ограничение доступа с использованием управляемых ими технических средств противодействия угрозам, установленных на сетях операторов связи», - говорится в пояснительной записке.

Ранее Роскомнадзор направил письмо в адрес компании Google LLC с требованием снять ограничения, установленные в отношении YouTube-канала «Соловьев LIVE» российского журналиста Владимира Соловьева. «Как стало известно, с октября текущего года видеоматериалы канала не попадают в раздел «В тренде» YouTube, хотя ранее это происходило регулярно. Такую ситуацию можно расценить как попытку администрации YouTube ограничить распространение материалов популярного российского автора, воспрепятствовать росту его аудитории», - сказано в сообщении.

Триггеры и последствия

Триггером для ряда ужесточений законодательства о митингах (кроме пикетов) стали прошлогодние массовые акции в Москве, после которых была реанимирована «дадинская» статья УК об уголовной ответственности за неоднократное нарушение административного законодательства о митингах (по ней осудили оппозиционного активиста Константина Котова).

Но комплексный характер законодательных новелл – когда, кажется, все «ужесточительные» предложения силовиков были включены в проекты и почти одновременно внесены – может быть связан с двумя обстоятельствами последних месяцев. Первое – неожиданно массовые и длительные протесты в спокойной доселе Беларуси и в Хабаровском крае. Второе – результаты президентских выборов в США. Дональд Трамп был полностью равнодушен к идее продвижения демократии и к российской оппозиции, тогда как в российской власти считают, что администрация Джо Байдена будет менее индифферентна и принимают превентивные меры.

Существенную роль играют и выборы в Госдуму в следующем году, которые будут проходить в существенно более сложной для власти обстановке с учетом социально-экономических проблем, усугубленных пандемией. Одновременное внесение законопроектов создает кумулятивный психологический эффект, призванный продемонстрировать серьезность намерений власти.

В то же время внепарламентская оппозиция отреагировала на внесенные документы неожиданно спокойно. Видимо, это связано с двумя факторами. Во-первых, с пониманием того, что сочетание протестов и попыток «торга» может привести лишь к незначительным изменениям, не меняющим общего характера инициатив. Тем более, что площадка для диалога в виде Совета по правам человека при президенте, фактически упразднена – из него выведен целый ряд сторонников либеральных взглядов (только на прошлой неделе из него исключены пятеро членов, включая бывшую судью Конституционного суда Тамару Морщакову – среди их преемников нет ни одного либерала, зато присутствует крайне консервативный бизнесмен в сфере IT Игорь Ашманов). Свою роль сыграл и фактор психологической усталости от большого количества ранее реализованных охранительных мер – возникает эффект притупления восприятия.

Во-вторых, белорусские события усилили представление оппозиции о том, что жесткие действия власти по предотвращению протестной активности могут привести к обратному результату, усилив недовольству различных групп общества. В данном случае – от общественных активистов, которые могут стать «физлицами-иноагентами» до участников получивших значительное распространение просветительских проектов. Купировать такое раздражение оппозиция, разумеется, не собирается.

Версия для печати