11.10.2021 | Марина Войтенко

Социальная повестка – вопросы к госрасходам

30 сентября правительство внесло в Госдуму РФ проект бюджета на 2022-2024 годы, 28 октября он будет уже рассмотрен в первом чтении. Первоначальный вариант (одобрен на заседании кабмина 21 сентября) был доработан по итогам совещания у Президента РФ 28 сентября: расходы на трехлетнем треке увеличены почти на 0,4 трлн рублей, доходы не изменились. Профициты госказны в 2022 и 2023 годах потеряют по 0,1 п.п. и составят 1,0% и 0,2% ВВП соответственно, дефицит-2024 достигнет 0,3% ВВП. Принципиальная задача обновленного среднесрочного госфинплана – в полной мере реализовать его потенциал как бюджета развития при одновременном укреплении выраженной социальной направленности. Речь идет о безусловном исполнении обязательств государства перед гражданами, поручений и решений, определенных президентскими посланиями Федеральному собранию. «Это в частности адресная поддержка семей с детьми, выплаты пособий беременным женщинам, испытывающим материальные трудности, проведение углубленной диспансеризации, реализации программ медицинской реабилитации», – подчеркивается в пояснительной записке. Как ожидается, в ходе обсуждения в парламенте базовые параметры бюджета вряд ли подвергнутся корректировке. В то же время весьма вероятны изменения в распределении ассигнований по статьям расходов.

Расходы в 2022 году запланированы на уровне 23,69 трлн рублей, в 2023-ем – 25,24 трлн рублей, в 2024 году – 26,35 трлн рублей. Доходы в ближайшие три года предполагаются в 25,02 трлн рублей; 25,54 трлн и 26,147 трлн рублей соответственно. По отношению к ВВП доходы-2022 снижаются с 19,1% до 18,8%, расходы – с 19,3% до 17,8% (основная причина – постепенное сокращение «пандемийных» мер господдержки – прим. авт.). Почти 12% расходной части бюджета расписаны по нацпроектам: в 2022 году – 2,84 трлн рублей (на полтриллиона рублей больше, чем в 2021-ом). Самые крупные траты в следующем году на «Демографию» (752 млрд рублей), «Здравоохранение» (343 млрд рублей), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (296 млрд рублей).

Тройка лидеров в постатейной структуре расходов будущего бюджета по сравнению с действующим сохранила позиции. Однако объемы подсократились, за исключением затрат на оборону, которые с 3,38 трлн рублей в текущем году увеличатся до 3,51 трлн рублей – в долях ВВП это, впрочем, будет означать снижение с 2,7% до 2,6%. «Национальной экономике» повезло меньше – после 2,9% ВВП лишь 2,6%, в абсолютном выражении уменьшение с 3,61 трлн рублей до 3,46 трлн рублей. Еще больше потери у традиционно самого крупного раздела «Социальная политика»: в 2021 году ожидается финансирование в 6,21 трлн рублей (5% ВВП), в 2022-ом – уже только 5,84 трлн рублей (4,4% ВВП).

Точку в развитии расходно-распределительной интриги, тем не менее, ставить преждевременно. В поручениях Президента РФ правительству по итогам совещания 28 сентября, например, прямо указано (срок – 11 февраля 2022 года): «обеспечить уточнение основных параметров прогноза социально-экономического развития РФ и провести оценку изменения основных параметров федерального бюджета на период 2022-2024 годов». Иными словами, необходимо продолжить работу по обоснованию целесообразности возможных корректировок. Основания для этого, действительно, имеются.

По состоянию на 20 сентября индекс потребительских цен поднялся до 7,26% г/г, прибавив за неделю почти 0,3% и набрав с начала месяца 0,5% (среднесуточный темп в 0,018% при этом почти вдвое превысил значения августа). Такая динамика увеличивает вероятность продолжения ЦБ РФ ужесточения монетарных условий. Финаналитики ожидают, что к концу года ключевая ставка поднимется выше 7%. При таком раскладе соответственно усиливается запрос на дополнительные налогово-бюджетные стимулы экономике. Причем в числе аргументов эксперты нередко отмечают целесообразность продолжения госрасходной эстафеты текущего года – 2,5 трлн рублей трат сверх плана при дефиците около 0,2% ВВП.

Повод к размышлениям о достаточности заложенных на будущее бюджетных стимулов дает и консервативный вариант среднесрочного макропрогноза МЭР, предполагающий более сильное влияние ужесточения денежно-кредитной политики (ДКП) на реальные экономические показатели (включая более сдержанный рост кредитования в 2022 году). В этой версии увеличение ВВП-2021 ожидается не на 4,2%, а на 3,9% с замедлением-2022 до 2,5% и ниже 3% (заявленных целевым ориентиром в базовом варианте) в 2023-2024 годах. Доходы населения в консервативном сценарии будут расти на 2,6-2,7%, инвестиции – на 4% в год. Итоги августа-2021, по мнению экспертов, повышают вероятность развития по этой или близкой к ней траектории.

Официальная статистика указывает на замедление макродинамики. Годовой темп роста ВВП в августе составил 3,7% после 4,9% в июле, выпуска по базовым видам деятельности снизился до 4% г/г с 7,1% г/г месяцем ранее. Показатель потянули вниз августовское падение агропроизводства на 10,1% г/г и переход от стагнации к спаду в промвыпуске – в июне-июле по отношению к маю он сократился на 0,3%, в августе к июлю – уже на 0,8% (оценка с очищенной сезонностью – прим. авт.). Прирост промпроизводства к допандемийному августу-2019 насчитывает 0,5%, в июле он достигал 1,1%.

Увеличение реальных зарплат в июле умерило темп до 2,2% г/г после 4,1% г/г месяцем ранее (при этом падение к июню составило 6,5% м/м), что сказалось на слабом темпе прироста торговой розницы – в августе на 5,3% г/г после 5,1% г/г в июле.

Неоднозначна динамика инвестиций в основной капитал. В ЦМАКП отмечают, что после роста к 2019 году в среднем за второй квартал на 11,2% индекс предложения инвесттоваров в июле снизил скорость до 8,7%, а в августе – до 5,2%. При этом, по данным Росстата, доля инвестиций в использовании ВВП (норма накопления) в первом полугодии-2021 насчитывала 18,2%, отстав от аналогичного показателя-2020 в 20,1%.

Отсюда и повышенное внимание наблюдателей к возможным корректировкам постатейной структуры планируемых госрасходов, прежде всего, в пользу «широкой социальной политики» (включающей помимо соцподдержки и пенсионного обеспечения траты на образование, здравоохранение, культуру и спорт). Серьезный повод к тому – выводы из заключения Счетной палаты на использование бюджета-2020: роста уровня бедности, который в прошлом году даже снизился на 0,2 п.п. до 12,1%, удалось избежать не улучшением уровня жизни населения, а масштабными социальными выплатами. Их приостановка и/или сокращение повышают риск увеличения показателя в текущем году и, не исключено, и далее. Проблема, однако, как представляется, глубже. И повышенное и, безусловно, оправданное внимание к объему, составу и эффективности социальных расходов – это прямое следствие безальтернативности последующего роста экономики на основе восходящей динамики производительности труда, невозможной без повышения качества рабочей силы, текущее состояние которой указывает на неготовность в полной мере «подхватить» запуск нового инвестцикла.

Примечательно, что согласно опросам Работа.ру, справедливой считают размер своей зарплаты лишь 4% респондентов, 3% полагают, что ее надо увеличить на 10%, 23% опрошенных на 10-30%, 28% до справедливого уровня не хватает 30-50%, для 16% желаема прибавка более 50%, для 26% – вдвое и выше. При этом, по оценкам, 45% рабочей силы не соответствует требованиям высокотехнологичных рабочих мест, лишь 12% занятых проходят ежегодное переобучение и переквалификацию (в странах ОЭСР таких 40-60%). В связи с этим не удивительно (результат получен в ходе опросов ИСИЭЗ НИУ ВШЭ), что технологически передовые решения применяют лишь 27,6% российских предприятий. Между тем, 56% занятых, опять-таки согласно опросам, готовы овладевать и новыми навыками, и профессиями. Решение проблемы – создание полномасштабной системы образования взрослых. Вопрос этот, тем не менее, пока не получил удовлетворительного, в том числе и бюджетного решения.

Все более сложной становится и послевузовская адаптация выпускников к требованиям рынка труда. Главная трудность – отсутствие минимального профессионального опыта. В 2017 году об этом говорили 67% респондентов портала SuperJob.ru, в 2021-ом – уже 75%. Решением могло бы стать распространение практик стажировок студентов в профильных компаниях (при фискальных стимулах бизнесу).

По прогнозам Минфина, при сохраняющемся темпе роста неформальной занятости потери бюджета к 2034 году могут достичь 1,5% ВВП. Эффективный способ содействовать радикальному развороту тренда – поддержка самозанятости. Граждан с таким налоговым статусом уже более 3 млн человек (ежедневно, по данным ФНС, регистрируются более 5 тыс человек, при этом дневной заработок всех самозанятых в конце лета составлял 1 млрд рублей). Расширение числа самозанятых (а это еще и своего рода инкубатор для малого предпринимательства) к 2024 году до 10 млн человек, по оценкам экспертов, вполне реалистичная задача при условии минимальных социальных гарантий (компенсация больничных, декретные выплаты), предоставляемых, например, цифровыми платформами как посредниками между потребителями и работниками, то есть поставщиками или исполнителями услуг. Потребуется не только правка трудового законодательства, но и планирование соответствующего бюджетного ресурса поддержки.

Традиционно большая часть трат по статье «Социальная политика» направляется на финансирование страховых пенсий. Положение дел в этой сфере напрямую касающееся 45,6 млн человек (31% населения), далеко не вдохновляющее. Коэффициент замещения (в РФ он рассчитывается как отношение средней пенсии к средней заработной плате) по итогам-2020 составил 20,4% при минимальном рекомендуемом Международной организацией труда уровне в 40%. Напомним, что при этом пенсии в реальном выражении в прошлом году прибавили 2,3%, в нынешнем за восемь месяцев – упали на 0,8%. Разовые выплаты по 10 тыс рублей компенсировали эту потерю, однако вопрос повышения жизненного уровня пенсионеров (особенно будущих) по-прежнему остро актуален. Особенно с учетом того, что правительство вновь (теперь уже до 2024 года) предложило продлить мораторий на пополнение накопительной части пенсионной системы. Решение позволит сэкономить на трансферте из федерального бюджета в ПФР 778,9 млрд рублей и направить их на страховые пенсии.

При этом перспективы накопительного компонента по-прежнему не определены. Между тем средний коэффициент замещения в странах ОЭСР – 70%, из них как раз половина приходится на разнообразные накопительные системы. В течение года, начиная с прошлой осени, из ЦБ и Минфина неоднократно раздавались сигналы о намерениях денежных и финансовых властей вернуться к реанимации «пенсионного накопительства» через его трансформацию из составной части обязательного пенсионного страхования в «добровольную стандартизированную схему». Один из ключевых и пока не решенных вопросов – налоговые стимулы для граждан для добровольного перехода в новую систему, фискальные вычеты и софинансирование государства и/или работодателя. У любого возможного ответа, естественно, появится значимое измерение как в налоговых расходах, та и прямых тратах бюджета.

По мнению экспертов, государство, однако, уже сильно запаздывает с «перезапуском». Во-первых, большая часть свободных средств граждан, которые могли бы быть задействованы в новой схеме, уже инвестированы в инструменты российского финансового рынка: на конец сентября 14,7 млн граждан открыли 22,5 млн брокерских счетов, разместив на рынке около 11,5 трлн рублей (для сравнения: на депозитах население держит примерно 35трлн рублей). Около 4 млн человек – активные инвесторы, то есть осуществляющие несколько рыночных транзакций в течение года (используют для этого преимущественно индивидуальные инвестиционные счета – прим. авт.).

Во-вторых, обсуждаемые в кабмине и Центробанке новации в текущих обстоятельствах (судя по опросам, две трети респондентов не готовы участвовать в добровольной накопительной системе из-за недостаточности доходов) могут усилить неравенство населения по доступу к источникам благосостояния от инвестиций на финансовом рынке. В связи с этим, как представляется, может быть востребовано разнообразие стимулов для пенсионных накоплений в зависимости от уровня доходов (чем они ниже, тем выше, к примеру, налоговые вычеты).

Для того, понятно, потребуются бюджетные решения. Задача эта, скорее всего, выйдет за пределы 2022 года. Тем не менее принципиальную позицию властей стоило бы определить еще до завершения года текущего.

В конце сентября – начале октября газета «Коммерсантъ» провела интерактивный опрос читателей о том, что тормозит развитие России? Самые популярные ответы на 20:00 мск 3 октября: «внутренние проблемы» – 45,76%, «нечего тормозить, нет развития» – 39,96%. Одна из внутренних проблем и, как представляется, едва ли не главная – разрыв органической взаимосвязи между социальной отдачей от экономического роста и его устойчивостью. Восстановление «коммуникации» означает возвращение в национальную повестку необходимости реформирования социальных секторов (образования, здравоохранения, адресной поддержки наиболее уязвимых групп населения, пенсионной системы и др.), направленных на повышение качества человеческого капитала как самостоятельной движущей силы развития страны на основе повышения производительности труда. Проект нового трехлетнего бюджета в принципе способен подтолкнуть движение по этому маршруту, если эффективность социальных расходов будет поставлена.

Марина Войтенко — экономический обозреватель

Версия для печати