08.11.2021 | Марина Войтенко

Бюджетные стимулы в первом чтении

28 октября Госдума РФ одобрила основные параметры законопроекта о федеральном бюджете на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов. За их принятие высказались 338 из 450 депутатов, против – 82, один воздержался. Главный приоритет документа – содействие достижению наццелей-2030. На обеспечивающие меры (включая 42 стратегических инициативы правительства) предусмотрены около 12,5 трлн рублей. Характерная черта и этих, и других средств, запланированных в рамках госрасходной политики – взаимосвязь безусловного выполнения социальных обязательств государства и решения задач по формированию условий для стабильного развития экономики, идущих на смену антикризисным программам. При этом гибкость, способность быстро реагировать на изменения ситуации, в том числе обусловленные ходом пандемии COVID-19, становятся постоянной нормой для всех составляющих бюджетной системы. Вместе с тем остаются вопросы достаточности заложенных в новую финансовую трехлетку стимулов деловой активности для компенсации эффектов от ужесточения денежно-кредитных условий в целях достижения прогнозируемых темпов роста ВВП не менее чем на 3%.

Базовые бюджетные координаты, в рамках которых парламентарии будут готовиться ко второму чтению законопроекта (23 ноября) выглядят следующим образом:

Доходы федерального бюджета на 2022 год запланированы в объеме 25 трлн 021,9 млрд рублей (18,8% к ВВП), на 2023-й – 25 трлн 540,2 млрд рублей (18% к ВВП), на 2024 год – 25 трлн 831,8 млрд рублей (17% к ВВП). Объем расходов на 2022 год установлен в 23 трлн 694,2 млрд рублей (17,8% к ВВП), на 2023-й – 25 трлн 241,1 млрд рублей (17,8% к ВВП), на 2024-й – 26 трлн 354,4 млрд рублей (17,4% к ВВП).

Профицит в 2022 год предусмотрен в 1 трлн 327,7 млрд рублей (1% к ВВП), в 2023 году – в сумме 299,1 млрд рублей (0,2% к ВВП), в 2024-ом запланирован дефицит в объеме 522,7 млрд рублей (0,3% к ВВП).

Основные характеристики бюджета на три года рассчитаны исходя из прогнозного объема ВВП в 133,33 трлн рублей, 141,88 трлн рублей и 151,5 трлн рублей соответственно. Инфляция учтена на уровне 4%.

Со следующего года бюджетная политика возвращается к обычным параметрам бюджетного правила, правда, несколько модернизированного – одновременно с проектом бюджета в Госдуму был внесен и уже принят в первом чтении проект поправок в Бюджетный кодекс РФ, которыми с 2022 года на бессрочной основе закрепляется уровень структурного первичного дефицита, учитываемого при расчете общего объема расходов в размере 0,5% ВВП. Эта новация позволила увеличить предельные уровни расходов – в 2022 году на сумму около 82 млрд рублей, в 2023-ем – на 124 млрд рублей, в 2024 году – на 182,6 млрд рублей. Тем не менее с 2022 года на расходы бюджета будут вновь направляться только базовые нефтегазовые доходы (рассчитываются при базовой цене нефти $44,2 за баррель, $45 и $45,9 за баррель в 2022-2024 годах): 6,145 трлн рублей, 6,484 трлн рублей и 6,468 трлн рублей соответственно.

Объем чистого привлечения на основе новых выпусков ОФЗ в течение трех лет составит 7,535 трлн рублей, с учетом погашения уже обращаемых гособлигаций – 10,820 трлн рублей. Внешние заимствования планируются до $3 млрд ежегодно. Верхний предел внутреннего госдолга на 1 января 2025 года установлен на уровне 26,342 трлн рублей, внешнего – $75,7 млрд.

Наибольший объем расходов в ближайшие три года направляется на социальную политику и здравоохранение – 22 трлн рублей. В том числе свыше 2 трлн рублей – на адресную поддержку более 5 млн семей с детьми в целях снижения уровня бедности, около 1,6 трлн рублей предусмотрены на материнский капитал. При этом на базе цифровой платформы «Социальное казначейство» разработана система оценки нуждаемости и администрирования предоставляемых мер поддержки.

В числе других значимых госрасходных подвижек: 1 трлн рублей на лекарственное обеспечение и высокотехнологическую медицинскую помощь не менее 300 тыс граждан ежегодно; создание резерва на финансирование антиковидных мер; выделение 500 млрд рублей на строительство 1300 новых школ; 340 млрд рублей на ликвидацию 191 свалки и т.п.

Существенные дополнительные средства предусмотрены непосредственно на цели развития. Это, например, 1,8 трлн рублей на модернизацию транспортной инфраструктуры, а также более 0,5 трлн рублей на поддержку опережающего развития авиапрома, электронной и радиоэлектронной промышленности. В этом же ряду согласованный на трехлетку объем вложений из ФНБ в крупнейшие инвестпроекты в 2,5 трлн рублей (при одновременном повышении лимита накоплений Фонда, сверх которого его средства могут инвестироваться, с 7% до 10% ВВП).

В проекте финансовой трехлетки заложено увеличение расходов на поддержку регионов. По сравнению с доковидным 2019 годом объем межбюджетных трансфертов увеличивается более чем на треть, в том числе целевых (включая субсидии) в 2,5 раза. С 2022 года заработает инструмент инфраструктурных кредитов – 500 млрд рублей уже распределены между субъектами РФ, почти все заявленные ими проекты одобрены.

Наблюдатели отмечают возросшую гибкость бюджетной политики и способность быстро реагировать на новые вызовы. Наглядный пример тому – текущие решения по господдержке бизнеса и граждан. Так, для компенсации потерь от «выходных дней» малому и среднему предпринимательству (МСП) и социально ориентированным некоммерческим организациям выделяются гранты на 38,5 млрд рублей. Ожидается, что мера коснется 3 млн занятых. Еще 20 млрд рублей предусмотрены под продолжение льготной кредитной антикризисной программы ФОТ 3.0 (она дополнена шестью новыми отраслями). Расширены возможности бизнеса по получению субсидий на трудоустройство безработных (теперь эта практика распространяется на граждан, получивших такой статус до 1 августа 2021 года). 10 субъектов РФ получат 750 млн рублей на финансирование 7 тыс социальных контрактов.

До конца года правительство намерено выделить транш дополнительной поддержки системы ОМС в размере свыше 50 млрд рублей (допфинансирование в текущем году уже превысило 80 морд рублей). Прорабатываются решения об увеличении субсидирования льготных ипотечных программ (годовой лимит здесь уже превышен на 14 млрд рублей).

Принимаемые меры, похоже, способные еще более «разогреть» дискуссии о постатейном распределении расходов в рамках второго чтения бюджетного законопроекта. Наблюдатели в числе таких «горячих точек» единодушно называют доиндексации к инфляции, здравоохранение, социальную политику и межбюджетные трансферты. Министр финансов уже просил депутатов поддержать доиндексации материнского капитала на фактическую инфляцию (потребуется около 30 млрд рублей) и аналогичную «операцию» в отношении ежегодного объема фонда выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Однако не исключены и встречные нициативы. Один из поводов – предложение ФНПР об увеличении соотношения МРОТ и медианной зарплаты на 1 п.п. в год и доведение его к 2030 году до 50%. Другой – подготовка к 1 ноября Минсельхозом, Минпромторгом и Минэкономразвития сводного доклада в правительство о предложениях по включению продовольственной помощи малоимущим в комплекс антиинфляционных мер. В любом варианте решение окажется затратным. Заметим, что наиболее радикальный (и, похоже, эффективный) вариант- введение общероссийского электронного социального сертификата с монетизацией всех действующих, но не исполняемых льгот), по оценке экспертов НИУ ВШЭ, потребует ежегодных допрасходов консолидированного бюджета РФ в 438 млрд рублей.

Вопросы вызывает снижение расходов по статье «Национальная экономика». В 2022 году они составят 2,6% ВВП (на 0,3 п.п. меньше, чем в 2021-ом), что равно 14,6% всей расходной части бюджета (после 15,4% в текущем году). При этом профицит-2022 запланирован в 1,4 трлн рублей. Конечно, есть другие актуальные направления. Например, здравоохранение – пандемия все еще далека от завершения. Вместе с тем корректировка, видимо, все-таки потребуется. Неоднозначные итоги сентября и трех кварталов в целом актуализируют риски притормаживания темпов экономического роста.

В первый месяц осени ВВП, по оценке Минэкономразвития, вырос на 3,4% г/г после 3,7% г/г в августе. Индекс базовых видов экономической деятельности тоже замедлил темп с 4,8% до 4,4%. При этом в строительстве и транспорте наблюдается ослабление деловой активности, в агросекторе фиксируется спад (в сентябре – на 5,8% г/г). На этом фоне выгодно отличается промвыпуск – рост на 6,8% г/г по сравнению с 4,6% г/г в августе (допандемический уровень превышен на 2,7%, с учетом сезонности увеличение на 1,7% м/м после падения на 0,8% месяцем ранее). Эксперты, однако, обращают внимание на существенную роль в этом подскоке кратковременных факторов: увеличение экспорта отраслей ТЭК из-за энергокризиса в зарубежных странах, рост выработки тепловой и электроэнергии на внутренний рынок вследствие аномально холодной погоды, усиление потребительского спроса в результате масштабных социальных выплат (700 млрд рублей).

Начало осени пока не внесло значимых изменений в довольно вялую инвестактивность. Ближайшие перспективы тоже неопределенны – сальдированная прибыль как главный источник частных капиталовложений стабилизировалась в темпах роста (в январе-августе в 2,7 раза в годовом выражении, ровно также как в январе-июле).

Социальная отдача наблюдаемых макротрендов тоже неоднородна. Однозначно позитивный результат – снижение безработицы до исторического минимума в 4,3% рабочей силы. Реальные располагаемые доходы населения (вследствие социальных выплат) в третьем квартале увеличились на 8,1% г/г после 7,4% в апреле-июне. Ускорение тем не менее, может оказаться локальным эпизодом. За девять месяцев показатель вырос на 4,1% г/г. По иогу-2021 в Минэкономразвития прогнозируют 2,5%. Одна из причин – годовая инфляция – около 8%. Другая и не менее значимая – замедление роста реальных заработных плат (более 60% в структуре реальных располагаемых доходов): 1,5% г/г в августе после 2,2% г/г в июле (по сравнению с июлем снижение в последний месяц лета достигло 5,5% м/м). Отражением зарплатно-доходных трендов является динамика торговой розницы: рост в сентябре на 5,6% (правда, ниже консенсус-прогнозов экспертов в 6,1%), но падение на 1,5% м/м к августу.

На фоне наблюдаемых макротенденций усиливается вероятность того, что темпы роста-2022 могут оказаться ниже базового прогноза правительства на 0,3-0,5 п.п. Не лишне также иметь в виду и результаты октябрьского опроса ВЦИОМ: 39% россиян оценивают текущее экономическое положение в стране как плохое, 48% – как среднее, и лишь 10% квалифицируют его как хорошее. Немалую роль в формировании такого рода настроений играет бюджетная политика, у которой остается все еще незадействованный серьезный потенциал стимулов ускорению экономической динамики и повышению ее социальной отдачи. Эффективная донастройка распределения госрасходов по-прежнему остается актуальной задачей.

Марина Войтенко — экономический обозреватель

Версия для печати