28.09.2023 | Марина Войтенко

Бюджетный проект – руководство к действию

22 сентября Правительство РФ одобрило проект федерального бюджета на 2024-2026 годы и положенный в его основу прогноз социально-экономического развития на этот период. До 1 октября они будут внесены в Госдуму РФ. Принципиальная особенность бюджетной политики на новом трехлетнем треке в ее задачах: этап восстановления экономики РФ завершился, ВВП вышел на уровень 2021 года, теперь важно создание и закрепление условий для дальнейшего стабильного и долгосрочного развития. В повестке дня безусловно финансирование как всех принятых обязательств, так и новых актуальных приоритетов: социальной поддержки отдельных категорий граждан, укрепления обороноспособности страны, технологического развития и расширения инфраструктуры, полноценной интеграции новых регионов. Принципиально и то, что бюджетные стимулы становятся своего рода «целевыми маршрутами» для существенного повышения эффективности регулятивных мер, поддерживающих процессы структурных трансформаций и преодоления их ограничений.

В ближайшие три года дефицит бюджета не превысит 1% ВВП, проектировки на этот счет меньше, чем планировалось на 2023-2025 годы. В 2024 году превышение расходов над доходами составит 1,6 трлн рублей или около 0,9% ВВП, в 2025-ом – 0,9 трлн (0,5% ВВП), в 2026 году – 1,5 трлн рублей (0,7% ВВП). Финансирование небаланса будет происходить главным образом за счет внутренних заимствований, их объем составит более 4 трлн рублей в год (для сравнения: план-2023 насчитывает 3,5 трлн рублей). Эксперты уже оценили проектировку как «нетипичный оптимизм», правда, с оговорками, что цель выглядит весьма достойно. При этом можно предположить, что значительная доля заимствований будет направляться на погашение имеющегося госдолга, объем новых выпусков ОФЗ, формирующих новую задолженность, снизится.

Как ожидают в правительстве, и доходные поступления, и расходы в 2024-2026 годах будут выше, чем закладывалось в действующую трехлетку. Напомним, что в текущей версии предполагались доходы-2024 в 27,2 трлн рублей, на 2025 год – 27,9 трлн рублей. Новые проектировки в этот период исходят уже из 35 трлн и 33,5 трлн рублей (+7,8 трлн и +5,6 трлн рублей соответственно), в 2026 году доходы составят 34,1 трлн рублей.

Как подчеркивает министр финансов Антон Силуанов, доходы и расходы запланированы в логике бюджетного правила, но с изменениями, согласно которым базовые доходы от нефтегазовых ресурсов рассчитываются на основе базовой цены на нефть в $60 за баррель. (В 2023 году показатель был определен номинальной цифрой в 8 трлн рублей). Отметим, что налицо заметное повышение цены отсечения – в 2022 году она до приостановки «правила» должна была насчитывать $44,2 за баррель.

Расходы федерального бюджета также будут расти по сравнению с действующими параметрами: в 2024 году они достигнут 36,6 трлн рублей, в 2025-ом – 34,4 трлн и 35,6 трлн рублей в 2026 году. Как и планировалось, к 2025 году произойдет выход на «нормальный уровень» расходов (около 18% ВВП). Для сравнения: актуальный бюджет предусматривает 29,4 трлн рублей расходов в 2024 году и 29,2 трлн рублей в 2025-ом. Расходы 2024 и 2025 годов относительно действующего бюджета таким образом увеличиваются на 24% и 18% соответственно.

Существенный прирост размера трат из госказны объясняется значительным расширением мер по реализации послания Президента РФ Федеральному Собранию. На эти цели ежегодно предусмотрено по 2,5 трлн рублей (включая индексацию МРОТ на 18,5% в 2024 году, которая затронет 4,5 млн человек, и выплаты ежемесячных пособий семьям с детьми, которые в течение трех лет достигнут 4,4 трлн рублей и позволят помочь более 10 млн граждан). Меры социальной поддержки будут предоставляться по единому стандарту на всей территории страны с использованием механизма «Социального казначейства»: около 1,6 трлн рублей составят выплаты по маткапиталу, 482 млрд рублей – по программам улучшения жилищного обеспечения семей с детьми, более 100 млрд рублей – на поддержку малоимущих граждан по программе социального контракта (для порядка 900 тыс. человек ежегодно) и т.п.

В сфере здравоохранения продолжится реализация программы «первичное звено для каждого» – на нее предусмотрено более 200 млрд рублей. Будут выполнены планы по строительству 1700 ФАПов, ремонту 6000 поликлиник, приобретению 3000 быстровозводимых модульных конструкций. Более 1 трлн рублей будет направлено на лекарственное обеспечение отдельных категорий, 430 млрд рублей – на оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями.

В сфере образования запланировано выделить 111 млрд рублей на создание новых мест в общеобразовательных организациях, 72 млрд ежегодно – на горячее питание, порядка 90 млрд рублей ежегодно – педагогам на выплаты за классное руководство, 60,2 млрд рублей в год – на капитальный ремонт школ, около 100 млрд рублей – на создание кампусов мирового уровня в 2024-2026 годах.

Важный приоритет и поддержка промышленности гражданского назначения. На эти цели в течение трех лет выделяется 2,7 трлн рублей. Их получат автопром, авиастроение, производство беспилотных авиационных систем, станкостроение, радиоэлектроника и судостроение. Предусмотрены средства на дорожное строительство, в 2024-2026 годах они составят без малого 3,5 трлн рублей.

Исполнение запланированных бюджетных параметров существенным образом будет зависеть от сбываемости трехлетнего макропрогноза. В 2024 году в базовом варианте ожидается рост ВВП на 2,3% (180 трлн рублей в номинальном выражении), в 2025-ом – 2,3% (более 190 трлн рублей), в 2026 году – 2,2% (более 202 трлн рублей). Апрельская версия скорректирована вверх на 0,3 п.п. в следующем году, вниз на 0,3 п.п. и 0,6 п.п. в 2025-2026 годах. Прогноз по росту ВВП-2023 повышен до 2,8% (при этом годовая инфляция достигнет 7,5%, в том числе 3,1% в четвертом квартале).

Ожидаемая динамика промвыпуска корреспондирует с темпами ВВП: 2,6% (3,9% для обработки) в 2024 году, 2,2% (2,5%) в 2025-ом и 2,3% (2,6%) в 2026 году. После взлета до 6,0% в текущем году инвестиции в основной капитал будут расти более умеренными темпами: на 2,3% в 2024 и по 3,0% в 2025-2026 годах. В Минэкономразвития такую динамику считают ключевым драйвером экономического роста. Эксперты полагают, что для уверенного исполнения этой роли темп желательно видеть как минимум на 1,5 п.п. выше. Тем более что расширение потребительского спроса может сдерживаться более слабыми, чем в 2023 году, траекториями реальных располагаемых доходов населения (после темпа-2023 в 4,3% замедление до 2,7%, 2,6% и 2,3% в последующие годы) и реальных зарплат (после 6,2% в текущем году в следующем трехлетнем цикле 2,5%, 2,6% и 2,3% соответственно). Уровень безработицы при этом ожидается на всем прогнозном горизонте в 3,1%.

Особенность бюджетного макропрогноза – ожидания «нового равновесия» на валютном рынке. Как полагает глава Минэкономразвития Максим Решетников, к концу текущего года рубль укрепится до 94 руб/$. В 2024-2026 годах с учетом изменения структуры платежей и уровня оттока капитала равновесный валютный курс составит 90-92 руб/$ (со среднегодовыми значениями: в 2024 году – 90,1 руб/$, в 2025-ом – 91,1 руб/$, в 2026 году – 92,3 руб/$).

Сальдо счета текущих операций, по прогнозу министерства, в 2023 году снизится до $74,4 млрд с $236,1 млрд в 2022 году, в 2024-ом составит $80,7 млрд, в 2025 году – $77,8 млрд, в 2026 году – $80,8 млрд.

При этом ожидается снижение экспорта товаров из РФ в 2023 году до $459,1 млрд с $590,8 млрд в 2022 году, рост импорта в РФ до $313,8 млрд с $276,7 млрд. В 2024 году прогнозируется экспорт из России на уровне $471,0 млрд, в 2025 году – $481,1 млрд, в 2026 году – $496,7 млрд.

Импорт в РФ в 2024 году составит $319,7 млрд, в 2025 году – $326,8 млрд, в 2026 году – $335,5 млрд.

Следует, однако, заметить, что прогнозируемая в кабмине динамика внешнеэкономических показателей ощутимо выше оценок ЦБ РФ.

В пояснениях к макропрогнозу определены и его риски. Со стороны внешних условий ключевым остается замедление мировой экономики; внутренние связаны, прежде всего, с дефицитом кадров на рынке труда и дополнительным усилением монетарной жесткости (равно как и с преждевременным смягчением ДКП), что может снизить инвестактивность и повысить госрасходы по накопленным обязательствам по госдолгу и субсидируемым кредитным программам.

Реализация рисков учтена в консервативном варианте прогноза. В нем среднегодовой курс рубля в 2024-2026 годах находится в коридоре 95-100 руб/$; 4%-ая цель по инфляции достигается лишь в конце периода; рост ВВП насчитывает 1,4-1,5%; инвестиций – 1,3-2,2%; промвыпуск сокращается в 2024 году на 1%, затем увеличивается на 1,9-2,0%; реальные зарплаты и располагаемые доходы населения растут в интервалах 1,4-1,5% и 1,4-1,6%; экспорт ниже на $50-70 млрд, импорт сохраняется примерно на том же уровне.

Среднесрочный макропрогноз и основанные на нем параметры новой финансовой трехлетки вызвали неоднозначные отклики в экспертном сообществе. Оценки реалистичности и избыточности ожиданий распределяются примерно поровну. При этом в кабмине пока не прокомментировали различия с проектировками ЦБ РФ (обновлены вместе с повышением ключевой ставки до 13%), которые по темпам ВВП-2024, например, ниже на 0,8 п.п. Немало вопросов и к базовому варианту предполагаемой динамики внешнеэкономических показателей. Планка потенциального роста на трехлетнем треке также заметно выше, чем у независимых аналитиков, склонных видеть его реальный темп как некую среднюю между базовой и консервативной версиями официального прогноза. Вместе с тем важно отметить, что «база» становится одновременно и целью, достижение которой потребует активизации регулятивных мер по повышению комфортности условий ведения бизнеса, обеспечивающих усиление основного драйвера развития, а именно частных инвестиций. Под этим углом зрения фундаментальным смыслом бюджетного проекта в целом становится руководство к последовательным действиям по формированию новой экономической структуры в РФ с ее устойчивой и повышенной социальной отдачей.

Марина Войтенко — экономический обозреватель

Версия для печати