17.04.2006 | Татьяна Становая

Послание президента и кризис бюрократического государства

В последнее время в заявлениях и выступлениях российского президента можно наблюдать раздраженность деятельностью ряда министров. По данным газеты «Ведомости», президент также неудовлетворен черновым текстом ежегодного послания президента Федеральному Собранию РФ. Есть основания предполагать, что в середине второго президентского срока Владимира Путина сложился кризис бюрократического государства, и этот кризис сильно раздражает президента. Ключевая проблема здесь: конфликт целей и средств управления.

Придя к власти, Владимир Путин ставил перед собой ряд системных задач, которые затрагивали политическую систему страны, отношения с Западом, структурные реформы в экономике. Основными приоритетами были территориальная целостность страны, повышение дееспособности России на международной арене, экономический рост, рост эффективности государства. Все эти ценности остаются актуальными и сегодня, что было видно по содержанию пресс-конференции Владимира Путина перед российскими и иностранными журналистами в конце января этого года. Cтоит напомнить, что тогда была сформулирована концепция позиционирования России как субъекта мировой политики. Эта концепция включала в себя четыре основных элемента: суверенитет и недопустимость внешнего влияния, продвижение глобальных российских инициатив на международной арене, конкурентоспособность российской экономики и эффективность власти, общепризнанность России как субъекта мировой политики.Если сравнивать ситуацию 90-х годов и нынешнюю, то можно говорить о том, что многие задачи действительно были решены, и Владимир Путин добился больших успехов.

Во-первых, восстановлена властная вертикаль. Региональные элиты встроены в системы управления страной, региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным. В партийной системе удалось преодолеть фрагментацию и стабилизировать политический процесс. Проблема Чечни более или менее решена: там налаживается система политического управления.

Во-вторых, государство стало автономно от частного бизнеса («олигархии»), оказывающего сильнейшее влияние на органы власти в 90-е годы.

В-третьих, в экономике уже несколько лет можно наблюдать высокие темы роста, растет собираемость налогов, досрочно погашаются внешние долги.

В-четвертых, за счет высоких цен на энергоносители и бюджетного профицита Россия получила возможность проводить более автономную внешнюю политику, одновременно укрепляя свой статус как субъекта мировой политики. В целом можно сказать, что за время правления Владимира Путина произошла своего рода «нормализация» положения в стране: по мнению президента, удалось снять главную угрозу - угрозу развала страны.

Однако после восстановления управляемости и возвращения всех рычагов управления, государство как таковое оказалось не способно ими воспользоваться. Более того, по мере реализации стратегий развития, присутствующих в повестке дня сегодня, Россия сталкивается с проявлением неприятных побочных эффектов.

Так, восстановление властной вертикали и доведение политической управляемости до максимума привело к резкому падению эффективности государственного аппарата и росту бюрократии. Ключевые элементы экономической политики находятся в состоянии стагнации и фактически саботируются из-за неспособности правительства принимать решения. Например, закон «О недрах» уже два года согласовывается в министерствах и никак не может придти к приемлемому для правительства варианту. Структурные реформы практически прекращены. Продвигаются лишь те вопросы, которые имеют политическую важность и лично президентом. Однако даже здесь президентского ресурса оказывается недостаточно, что видно на примерах сбоев в реализации национальных проектов.

Две недели назад на заседании Совета по реализации национальных проектов президент Владимир Путин обрушился с критикой на министра образования Андрея Фурсенко: раздражение президента вызвали слова министра о том, что из национального проекта по образованию «выпали» около 80 тыс. учителей, которые занимаются фактически классным руководством, но не в общеобразовательных школах, а в других образовательных учреждениях. Возражению Фурсенко о том, что «образовательные учреждения» были заменены на «школы» в стенах Госдумы президент не поверил. Спикер Госдумы Борис Грызлов позднее заявил, что инициатором внесения изменений в закон стал Минфин, который не нашел средств на доплату всем классным руководителям. Однако такая ситуация показывает, что Минобразования было недостаточно убедительно в споре с Минфином и не стало отстаивать первоначальную редакцию.

Резкая критика президента в адрес Андрея Фурсенко беспрецедентна: ранее Владимир Путин ни разу не позволял себе так говорить с министрами, которые вошли в правительство как представители «питерского землячества». Еще ранее президент раскритиковал и министра экономического развития и торговли РФ Германа Грефа - сначала за большие объемы экспорта «кругляка» (необработанной древесины), а потом за проблему частных таможен на российской границе. В последнем случае Владимир Путин призвал прекратить «экономический экстаз», в котором сливаются на границе частные и государственные интересы. Этот скандал возник, видимо, в связи с арестом большой партии мобильных телефонов, ввезенных на территорию России компанией «Евросеть»: владелец партии - компания Motorola - пригрозила обратиться в департамент коммерции посольства США в России. Все это грозило международным скандалом. В СМИ можно найти много информации о том, что российская таможня конфискует якобы контрабандный товар и затем продает его за бесценок «своим» фирмам. Таможню сейчас возглавляет Александр Жерихов, который по данным СМИ, служил вместе с Путиным в ГДР.

На смену олигархату образца 90-х годов пришел государственный олигархат: близкие к президенту фигуры начали активную экспансию в экономику, что стало преградой для структурных реформ в экономике. Экономический рост, который демонстрирует российская экономика, основан преимущественно на благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Как подсчитал бывший советник президента по экономической политике Андрей Илларионов, если вычесть фактор высоких цен на энергоносители, то в 2005 году экономический рост составил бы минус 7%. Необходимость структурных реформ в экономике, которая так или иначе присутствовала в президентских выступлениях и посланиях Федеральному Собранию, сейчас уходят в прошлое. Акценты в течение года постепенно менялись: теперь приоритет развития конкуренции на внутренних рынках уступает приоритету повышения внешней конкурентоспособности России за счет ставки на крупные корпорации.

И здесь есть большие успехи, выраженные, прежде всего, в превращении «Газпрома» в одного из лидеров на международном энергетическом рынке. За счет роста мировых цен на энергоносители удалось не только превратить «Газпром» в мировую энергетическую корпорацию, но и «поднять» фондовый рынок ха счет растущего интереса иностранных инвесторов к российским активам. Однако стремление России стать энергетическим лидером имеет свои как внутренние «структурные» ограничители, так и ограничители, связанные с доверием. Зарубежные потребители опасаются, что, во-первых, «Газпром» не справится со всеми потенциальными контрактами: для этого необходимо осваивать новые месторождения, чего не происходит по причине нежелания «Газпрома» наращивать добычу и предоставлять такую возможность независимым добывающим компаниям. Во-вторых, после газовой войны с Украиной появились сомнения в том, что «Газпром» является надежным партнером, и что газовый инструмент не будет использоваться в политических целях.

Отсюда и еще одно разочарование президента: России трудно добиться международного признания страны как равноправного субъекта мировой политики. Рост внешнеполитических амбиций России рождает сопротивление и рост геополитической конкуренции. Запад больше не хочет признавать постсоветскую территорию сферой эксклюзивных интересов России. Отсюда самое пристальное внимание к российским внутриполитическим процессам. Сомнение в их соответствии демократическим стандартам используется как повод для оспаривания полноправного членства России в числе развитых стран. С одной стороны, происходит объективный процесс, в рамках которого Россия как один из энергетических лидеров получает больше шансов войти в число полноправных членов G8. С другой стороны, неформально России труднее добиться признания из-за роста критики внутриполитических вопросов развития страны.

В международной политике также есть как достижения, так и разочарования. Россия сумела добиться суверенитета во внешней политике, но сталкивается с новыми проблемами. Она потеряла из своего поля геополитического влияния Украину, Грузию, Молдавию. Удалось активизировать отношения с Китаем, однако Китай видит в России скорее инструмент, помогающий ему быть автономной силой на международной арене. Россию часто критикуют за то, что она выступает «адвокатом» международных изгоев: Ирана, движения «Хамас», Белоруссии.

В итоге получается, что, добившись собственной дееспособности и автономности от внешнего влияния, Россия оказалась не в состоянии использовать полученные возможности. Причем это касается практических всех направлений деятельности. Стабилизация во многом носит конъюнктурный характер. Повышение роли России в мире основано на востребованности российского сырья, которому, однако, активно ищут замену. В долгосрочной перспективе углеводороды уже не будут составлять львиную долю энергетических балансов как по экологическим, так и по экономическим причинам (развитие альтернативных источников энергии). Внутренний рост, бюджетный профицит, погашение долгов, огромный стабфонд – все это также основано во многом на благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре.Однако альтернативной стратегии развития страны сейчас нет, и она не может быть выработана ни нынешним правительством в частности, ни нынешним режимом (подробнее в предыдущем мониторинге) в целом. Сейчас, в середине второго президентского срока Владимира Путина, появляется психологическая проблема: времени до конца правления остается очень мало. Ситуацию можно охарактеризовать так: инструменты собраны, а к «ремонту» приступить нельзя - цели «заказчика» и «рабочих» расходятся. Отсюда и такая сильная раздраженность президента министрами и существующей бюрократией, которая оказывается не только не эффективной с точки зрения решения общегосударственных задач, но и становится тормозом в достижении президентских приоритетов.

Сейчас в Кремле идет подготовка очередного президентского послания. Этой теме была посвящена и традиционная встреча президента с лидерами думских фракций. Газета «Ведомости» сообщает, что Владимир Путин выразил недовольство черновиком послания, подготовленным в Кремле. «Комсомольская правда» также указывает, что когда Путину показали проект ежегодного послания, с которым он обычно выступает весной, президент якобы поморщился и потребовал «сместить баланс» в сторону «обострения оценок». Это послание обещает быть самым критичным из всех, что были, пишет «КП».

В то же время слишком жесткие меры президента могут как сломать баланс сил в его окружении, так и привести к росту нелояльности бюрократии – одной из основных опор правящего режима. Владимир Путин и ранее действовал в отношении этих сил весьма осторожно, и впредь вряд ли пойдет на решительные шаги. Скорее всего, ситуация сохранится до президентских выборов, и президент будет вынужден мобилизовать тот ресурс, который имеется в наличии.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати