31.05.2006 | Борис Макаренко

Российская избирательная система в контексте эволюции политического режима

Для демократии периода становления избирательная система представляет собой исключительно важный политический институт. Как и в устоявшихся демократических системах, избирательное законодательство призвано давать адекватное решение двум важнейшим проблемам: справедливому представительству во власти всех значимых политических интересов и устойчивости исполнительной власти, формируемой либо по результатам прямых выборов главы этой власти (в чисто президентских и президентско-парламентских системах), либо избранным парламентом (в парламентских и парламентско-президентских системах). Однако для молодых демократий избирательная система имеет еще один важный смысл: она является инструментом формирования властных институтов и структур связей между властью и обществом, в первую очередь – политических партий.

Именно с точки зрения последней функции, оценку избирательной системы в России имеет смысл рассматривать в более широком контексте становления политического строя. Этот строй, по меткому выражению В.Шейниса, следует именовать не столько «суперпрезидентской республикой», сколько «недопарламентской». По формальным признаком конституционного устройства Россия является президентско-парламентской республикой¹ , однако в реальной политической практике полномочия парламента весьма ограничены. Очевидная слабость парламента и образующих его политических партий в России (равно как и практически во всех государствах СНГ) является не исторической случайностью, а проявлением закономерностей политического развития страны в посткоммунистический период.

Из 27 государств, расположенных на территории прежней советской системы, 16 стран, не входивших в СССР до 1940г., избрали парламентскую или президентско-парламентскую систему организации государственной власти, тогда как 11 государств СНГ (все, входившие в СССР в границах 1940г.) предпочли президентскую республику. По прошествии 15 лет все парламентские и президентско-парламентские республики имеют относительно стабильную и развитую систему политических партий, причем во всех этих странах имели место передачи высшей власти в стране через выборы, тогда как в президентских республиках действующая власть терпела поражение на выборах лишь в единичных случаях, а партийные системы весьма слабы.

Очевидно, что выбор государственного строя (и соответствующей ему избирательной системы) в первую очередь определялся уровнем и характером политической борьбы в обществе. Посткоммунистическая модернизация в странах Центральной Европы воспринималась большинством общества как приближение к «большой Европе», т.е. существовал широкий консенсус относительно вектора политических и экономических реформ. Соответственно политическая борьба была сведена к конкуренции конкретных программ и лидеров, подчиненной общей «детерминанте вхождения в Европу», задававшей жесткие ограничители как правилам поведения политического класса, так и содержательному наполнению их политики.

На пространстве СНГ такой «детерминанты» не существовало, а потому политическое противостояние носило принципиально более острый характер. В этих условиях в азиатской части СНГ утвердились режимы жесткой личной власти; Закавказье прошло через войны на этнической почве и государственные перевороты. Что же касается трех славянских государств, в них возобладали не консенсусные модели, как в Центральной Европе, а напротив, предельная поляризация по вопросам реформ. Поляризованная политика придавала исключительно острый характер борьбе как за высшую власть в стране, так и за содержание политического курса. Характерно, что Россия (единственная из всех постсоветских стран) на протяжении 8 первых лет посткоммунистической трансформации развивалась в условиях противостояния реформаторской исполнительной власти и антиреформаторского большинства в законодательной власти.С этой точки зрения, как мы покажем ниже, смешанная избирательная система 90-х годов идеально подходила к «поляризованной политике» и устарела с формированием моноцентрического режима. Новая же система специально создается для него.

Становление избирательной системы

Система президентских выборов в России сформировалась еще до появления самостоятельного российского государства и в основных параметрах не изменялась с 1991г. (хотя, разумеется, многие внесенные в нее поправки и носят немаловажный характер). В целом система прямых двухтуровых выборов отвечает как конституционным параметрам президентской (или президентско-парламентской) республики, так и исторической традиции, сакрализирующей сильную исполнительную власть: прямые выборы президента большинством голосов избирателей являются оптимальной формой легитимизации руководителя страны, как бы заключающего «прямой контракт» с избирателем. Напомним, что из четырех президентских выборов трижды фаворит побеждал в первом туре абсолютным большинством голосов, но в максимально напряженных выборах 1996г. двухтуровая система сработала достаточно четко, обеспечив достаточную легитимность победителю.

В то же время выборы в нижнюю палату парламента гипотетически могли бы строиться по любой избирательной системе. Однако выбор «отцов конституции» (парламентское избирательное законодательство разрабатывалось параллельно с проектом нового основного закона) не был случайным. К смешанной системе они склонились по двум существенным причинам:

1. Главным фактором было стремление задать через избирательную систему стимулы для становления партийной системы. В то время эта задача представлялась не абстрактным «благим пожеланием», а насущной потребностью не допустить в новом парламенте повторения катастрофической раздробленности и неуправляемости Верховного Совета, которая привела страну к острейшему политическому кризису октября 1993г.

2. Поскольку избирательное законодательство вводилось президентским «указным правом», смешанной системе было отдано предпочтение и потому, что Президент надеялся на существенный электоральный успех реформаторских избирательных объединений. Фактически за полгода до выборов декабря 1993г. «коалиция Ельцина» одержала убедительную победу на всероссийском референдуме, а потому надеялась на повторение успешного результата и на выборах Государственной думы.

Если первый фактор, как будет показано ниже, в целом оправдался за десятилетний период существования смешанной избирательной системы, то по второму фактору реформаторов (в первую очередь – самого президента Б.Ельцина) ждало горькое разочарование. Представляется, было бы неверным сводить объяснение этого просчета только к изменившимся за полгода общественным настроениям² , хотя несомненно, что на выборах, проходивших через три месяца после глубоко травмировавших общество событий, произошло резкое усиление протестных настроений и фрустраций. Более существенным фактором стал впервые проявившийся феномен «двух большинств» в российском электорате. На «судьбоносных» голосованиях (выборы президента, референдумы) на протяжении 90-х годов Россия уверенно голосовала за реформаторскую власть, тогда как на выборах «второстепенного» по значимости института диверсифицировала свои симпатии. До сих пор (включая выборы 2004г.) на президентских выборах победитель и его основной конкурент получают существенно больше голосов, чем поддерживающие их партии на непосредственно предшествующих парламентских выборах (см. таблицу 1). Кстати, на проводившемся одновременно с выборами Думы референдуме по принятию конституции реформаторская власть получила в 2,7 (!) раза больше голосов, чем «пропрезидентские партии» в Думе.

Таблица 1. Соотношение «голосования за власть» на парламентских и президентских выборах

Сегодня невозможно корректно оценить, какую конфигурацию приняла российская политика в целом и партийная система в частности, если бы в 1993г. была принята полностью мажоритарная система. Тем не менее, можно высказать несколько предположений.

Во-первых, политичексие партии были бы еще слабее и хуже структурированы, чем при смешанной системе. «Мажоритарка» в один тур действительно приводит к становлению двухпартийной системы (эта максима известна в политологии как «закон Дюверже»). Однако, этот процесс протекает успешно, во-первых, только на достаточно длительных временных отрезках и, во-вторых, при сильной и стабильной власти. Оба эти условия не отвечали реалиям «переходной» России. Скорее всего, на нашей почве при мажоритарных выборах сложились бы достаточно мощные левые партии (коммунистическая и, возможно, аграрная) и небольшие с точки зрения парламентского представительства националистические и либеральные партии (скорее всего, несколько слабых партий, различающихся по степени оппозиционности власти). «Партия власти» носила бы еще более аморфный характер, наподобие «Народного депутата» и «Российских регионов». Соответственно, рыхлой и хаотичной была бы и структура Думы.

Во-вторых, поляризация политики внешне была бы менее выражена (одномандатники в среднем более тяготеют к центру, чтобы завоевать относительное большинство избирателей, и более прагматичны), но не очевидно, что степень напряженности отношений между парламентом и Кремлем в силу этого была бы меньше. Политический торг носил бы индивидуальный характер, соблюдение достигнутых договоренностей не было бы гарантировано партийным руководством, а острая социально-экономическая ситуация провоцировала бы депутатов на завышение ставок в этом торге.

В-третьих, вплоть до конца 90-х годов большинство в Думе составляли бы левые и левоцентристские депутаты – об этом свидетельствует и набор одномандатников во второй Думе, и итоги выборов в региональные законодательные собрания (подавляющее большинство которых проходило по мажоритарной системе).

Наконец, в-четвертых, при неструктурированном парламенте и слабых партиях неизбежно повысился бы «перераспределительный компонент»: депутаты, лишенные других важных функций, проявляли бы больше настойчивости в «выторговывании» частных уступок в пользу своих округов (в ослабленном виде этот «синдром» действовал в Думе всегда, особенно наглядно – во взаимоотношениях Кремля с четверкой пропрезидентских фракций в Третьей Думе). Реформаторская повестка дня в этих условиях буксовала бы еще сильнее.

Итоги «работы» избирательной системы: 1993-2003

Пройдя испытания четырьмя выборами, смешанная избирательная система принесла свои плоды и, разумеется, свои разочарования. Подведем краткие итоги прошедшему десятилетию ее функционирования. 1. Система оказалась не бесспорной, но достаточно простой и понятной: трансформация «голосов в мандаты» поддавалась простому арифметическому исчислению. К тому же, при всех потерях голосов из-за отсекающего барьера (особенно в 1995г.) в Думе оказались представленными все основные идейно-политические течения, существовавшие в обществе. Для раздираемого противоречиями общества - это главный итог: сомнения в легитимности выборов носили достаточно ограниченный характер и не мешали работе власти. Система выборов и образующихся по их итогам парламентов оказалась достаточно гибкой, остающейся работоспособной при совершенно разных раскладах партий и депутатов. Попытки ее радикального пересмотра в 90-е годы успеха не принесли.

2. Именно смешанная система позволила стране пережить "бурные девяностые", когда Кремль сосуществовал с оппозиционной Думой. Очевидное достоинство пропорциональной избирательной системы - высокая автономия лидеров партий от избирателя и даже собственных партий, что открывает дорогу к элитным договоренностям, особенно важным в нестабильных демократиях³ . Лидеры оппозиции (Зюганов, Жириновский и другие) шли на компромиссы с властью по важнейшим вопросам (назначения премьеров, бюджет, важнейшие законы), громко критикуя власть по проблемам, имеющим скорее эмоционально-пропагандистский, чем политический смысл. Одномандатники, среди которых преобладали беспартийные центристы, в критических ситуациях шли с властью на тактический союз против оппозиции.

Перечень «острых» ситуаций за шесть лет оппозиционной Думы исчерпывается одним вотумом недоверия правительству (не имевшим последствий), одним "навязанным" президенту премьером (всего на полгода) и одной попыткой импичмента президенту. Разумеется, наиболее высокая цена, которую страна заплатила за противостояние ветвей власти – это пробуксовка реформаторского курса, однако и к чести Думы нужно отметить, что заполнение законодательного вакуума, образованного радикальной сменой общественного строя, произвели именно две первые «оппозиционные» Думы.

3. Система сохранила избирателю "прямого представителя" - мажоритарного депутата, многие из которых за прошедшие годы выстроили надежную систему "обратной связи", стали своеобразными "ходатаями" и "омбудсманами" своих округов. Для таких депутатов главными ресурсами были связи в элите и личные качества, но не партийные флаги - даже впечатляющий успех одномандатников от "Единой России" (103 победы при 144 партийных кандидатах) - это, прежде всего, результат работы мощной административной машины, а не популярность партийного флага.

4. Вместе с тем, только пропорциональная составляющая думских выборов давала материал для партийного строительства. На протяжении первого десятилетия действия избирательной системы казалось, что партии не только создаются, но и постепенно укореняются в обществе. Однако куцые полномочия Думы и слабость гражданского общества сыграли с партиями злую шутку: полагаясь на гарантированность "строительных механизмов" пропорциональной системы, они так и не смогли стать полноценными общественными институтами. При пропорциональной системе партии имели лишь минимальные стимулы к тому, чтобы «прорастать» в общество, создавать себе структурированную базу поддержки, взаимодействовать с гражданским обществом: избирательная кампания выигрывалась в первую очередь за счет «мелькания в телевизоре» (исключение составляли лишь коммунисты). На переломе эпох в конце 90-х «старые партии» потеряли свой привычный стиль общения с обществом и вместе с ним – изрядную долю популярности.

В итоге "устояли" через четыре цикла выборов лишь три партии: "партия ума, чести и совести прошлой эпохи", т.е. КПРФ, "партия Жириновского" как самого неординарного из российских политиков и "партия, назначенная властью" под разными названиями. Все остальные не удержались на политической арене (посмотрим, какая судьба ожидает "Родину"), и перспектив на их восстановление пока не просматривается.

Таким образом, прежняя избирательная система выполнила «задачу-минимум»: благодаря ей произошло первичное структурирование партийно-политического пространства, а законодательная власть обрела работоспособность и сумела выстроить взаимодействие с исполнительной властью в крайне непростых политических условиях.

В то же время, осталась невыполненной «задача-максимум»: становление полноценных политических партий, а в более широком смысле – институционально оформленного политического плюрализма. Политический строй так и остался «недопарламентским», в то время как президентская власть в условиях стабилизации экономической и политической ситуации в стране еще более усилилась. Именно эта конфигурация объясняет, почему состоялась реформа избирательной системы.

Новые реалии – новая система

На первый взгляд, инициированный Кремлем переход на чисто пропорциональную избирательную систему выглядит нелогичным: во-первых, она гарантированно приволит к многопартийной, а не двухпартийной структуре партийного пространства, во-вторых, что еще более существенно, при ней «партии власти» гораздо труднее добиться уверенного большинства в палате. По итогам выборов 2003г., если бы они проводились по пропорциональной системе, «Единая Россия» получила бы не 300 с лишним, а всего 240 мандатов. Кроме того, власть лишается такого «страховочного резерва» как независимые одномандатники, которые в серьезных ситуациях приходили ей на помощь в трех первых созывах Думы, а в четвертом в подавляющем большинстве просто вступили в «партию власти». Однако у подобной реформы есть серьезные резоны: по сути, она приводит избирательную систему в соответствие с моноцентрическим характером государственной власти.

Главный аргумент – чисто пропорциональная система повышает степень контроля федерального центра над формированием списка «партии власти», а впоследствии – над депутатским корпусом. При прежней системе региональные группы интересов могли проводить своих лоббистов в Думу по одномандатным округам. Даже если их кандидатуры согласовывались с Москвой (например, для получения кандидатом флага "Единой России"), это проводилось регионами "с позиции силы": они лучше знали своих кандидатов и именно они распоряжались административным ресурсом. Попав в Думу, такой депутат был лоялен "партии власти" при принципиальных голосованиях, но относительно автономен и силен в вопросах, имеющих значение для региона (например, при распределении бюджетных средств). Тяжелее теперь придется и лоббистам от бизнеса: если ранее у них было два канала проведения своих "уполномоченных" - через списки партий и через одномандатные округа, то при переходе на пропорциональную систему остается только первый из этих каналов. В итоге главным "выигрышем" от смены избирательной системы станет ограничение регионального лоббизма.

Тем самым минимизируется цена политического торга, который власти придется вести с депутатским корпусом. Как показал опыт Третьей Думы, в которой власть имела большинство лишь благодаря большому количеству независимых одномандатников в депутатских группах «Регионы России» и «Народный депутат», не имея возможности существенного влияния по стратегическим вопросам, такие депутаты были склонны сосредоточиться на «максимизации прибыли» по частным проблемам своих округов. Кстати, такое поведение «слабых» парламентов в президентских системах является типичным явлением⁴ .

Есть и второй, не менее серьезный аргумент, обосновывающий данную реформу: переход на пропорциональную систему сопровождался постепенным, но неуклонным повышением «входных барьеров» на рынок политической конкуренции: закон о партиях (2001г.), вводящий монополию партий на участие в выборах по спискам; повышение отсекающего барьера (2002г., но с отложенным вступлением в силу); запрет на участие в избирательных объединениях общественных организаций (2003г.), второе повышение минимальной численности партий (2004г.); запрет депутатам выходить из фракций (2004); отказ от одномандатных округов и запрет блоков на выборах в Госдуму (2005г.), запрет блоков на региональных выборах, изменение порядка регистрации партий и кандидатов (ужесточение требований к сбору подписей и фактическое повышение суммы избирательного залога). Изменения в избирательном законодательстве происходят по инициативе исполнительной власти и активно поддерживаются «Единой Россией» в Думе. Формально эти законодательные новации призваны стимулировать укрупнение партий. Каждая из них выглядит как частная мера, однако обрисованная выше последовательность уже привела к существенному сужению поля деятельности для не связанных с властью партий. Однако в условиях, когда власть сохраняет высокую степень контроля над электронными СМИ, а финансирование партий частными спонсорами не устоялось, формируется среда, побуждающая оппозиционные партии действовать «с оглядкой на власть».

В итоге при такой системе более вероятным становится парламент, в котором «партия власти» имеет простое большинство (или показатель, близкий к нему), а остальные партии либо слабы, либо зависимы. Соответственно, исполнительная власть оказывается в роли арбитра, стоящего «над схваткой»: с одной стороны, ее собственная партия недостаточно сильна, чтобы диктовать свои условия (а в некоторых случаях может нуждаться в заключении коалиций с малыми партиями); с другой стороны, ни одна политическая сила не может бросить серьезный вызов исполнительной власти.

Проблемы новой системы

С переходом на новую избирательную систему возникнут и новые проблемы.Первая проблема: нет никаких оснований утверждать, что полностью пропорциональная система создаст дополнительные стимулы для партстроительства: ни смешанная система (где роль пропорциональной составляющей была главной), ни закон о партиях не смогли преодолеть действие объективных факторов, которые привели к краху партийной системы образца 90-х годов.

Действительно, благодаря поправкам в закон о партиях удастся в ближайшие годы сократить число зарегистрированных партий; соответственно уменьшится число участников федеральных выборов. Если еще и будет отменена графа «против всех», рациональность голосования существенно повысится, соответственно укрупнятся и партийные фракции в парламентах⁵ . В «Единой России» наблюдаются процессы становления и укрепления структур автономного (от исполнительной власти) управления партийной жизнью. Однако пока политический строй останется «недопарламентским», пока партии не обретут реальной институциональной роли в управлении государством, даже «партия власти», не говоря уж об оппозиции, останется слабым и второстепенным элементом российской политической системы.Вторая проблема - общий уровень легитимности избираемого парламента. И в 90-е годы, и сейчас в опросах общественного мнения россияне в соотношении примерно 2:1 высказываются за чисто мажоритарную систему. Их предпочтение конкретному депутату по сравнению с партией понятно: партии малоавторитетны и воспринимаются как верхушечные образования, а не объединение сильных (и "привязанных к избирателю") политиков, поэтому больше веры тому депутату, который заключает прямой "электоральный контракт" с избирателем конкретного округа.

«Человеческий» же компонент при действии пропорциональной системы в прошлом проявлялся крайне слабо. Партийные списки «протаскивались» в парламент благодаря громким именам своих лидеров, заслуженно получивших в обществе псевдоним «паровозов». Таких не взявших думский мандат «локомотивов» в списке «Единой России» на выборах 2003г. было 33 человека. Не случайно, «Единая Россия» отстояло поправку в избирательное законодательство, разрешающее «безнаказанно» отказываться от списочных мандатов (вопреки возражениям Центризбиркома). Остальные же кандидаты фактически «прятались» от избирателя. По нашим подсчетам, фамилий 96 из 225 "списочников" (т.е. 42%!), попавших в парламент по итогам выборов 2003г, не было в избирательных бюллетенях⁶ . С удвоением числа списочных мандатов «анонимность» парламента могла принять катастрофический характер.

Отчасти эта проблема решена с принятием нового закона. Федеральные законодатели осознали риск полного обезличивания партий и установили обязательную «дробность» федерального списка на сотню региональных групп, а также сократили федеральную «головку» списка до трех фамилий. Это требование закона позволит, по крайней мере, внести в избирательный бюллетень фамилии всех кандидатов. Правда, не сделан следующий, кажущийся абсолютно логичным шаг: «нарезать» территорию России на фиксированные для всех партий региональные группы – по этому пути пошли, например, столичные законодатели, установившие в Москве 15 территориальных групп в фиксированных границах. В этом случае в России фактически сложились бы многомандатные избирательные округа – неплохо известная в мировом опыте промежуточная форма между пропорциональной и мажоритарной системами (и партиям выгодно, и избиратель знает лицо своего избранника).

Еще один аспект той же проблемы – слишком высокий отсекающий барьер. Россия - самая населенная демократия с чисто пропорциональной избирательной системой. Даже если считать от реальной явки 2003г., партия, за которую проголосует 4,25 млн избирателей (чуть меньше 7% - нового избирательного барьера) получит в парламенте ровно ноль мандатов. По нынешнему закону в "перераспределение" попало благодаря этому 68 мандатов, а по чисто пропорциональной системе оно равнялось бы 135 мандатам - почти третьей части Думы.

Наконец, третья проблема, результирующая две предыдущие – это отсутствие «защиты от дурака»: как мы показали выше, прежняя избирательная система умела смягчать политические противостояния и содержала «запас прочности» в виде прагматичных независимых центристов. Иными словами, она помогала пережить плохую политическую погоду. Нынешняя же система как нарочно создана на погоду «хорошую». При ней легитимность Думы слабее (если, разумеется, у россиян появятся поводы задуматься на эту тему), средний депутат менее опытен как публичный политик и менее самостоятелен в выстраивании системы союзов и принятии политических решений. При неблагоприятных сценариях поведение такого депутата может принять непредсказуемый характер, а механизмов «микширования» кризиса новая система не предусматривает.

Разумеется, нарисованный выше сценарий носит гипотетический характер. Новая избирательная система существует пока только на бумаге, но именно поэтому уместно предупредить о возможных негативных последствиях ее введения.

Борис Макаренко – первый заместитель генерального директора Центра политических технологий

Опубликовано в журнале Pro et Contra, №1 (31) 2006, том 10

Версия для печати