25.07.2005 | Татьяна Становая

ПРОЕКТ КОЗАКА: ПЕРЕСМОТР РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

На прошедшей неделе в СМИ широко обсуждалось предложение полпреда президента в Южном федеральном округе Дмитрия Козака по поводу изменения государственной региональной политики. Если эти предложения будут одобрены, то можно говорить о пересмотре краеугольных принципов федерации.

В конце июня министр регионального развития России Владимир Яковлев, который также является предшественником Дмитрия Козака на посту полпреда президента в Южном федеральном округе, представил правительству России программу государственной региональной политики. Ее основная идея состоит в том, что государство должно оказывать финансовую помощь преимущественно тем регионам, которые имеют успешно развивающуюся и перспективную экономику. Яковлев предложил отказаться от идеи выравнивания регионов. "Сейчас львиную долю свободных денег в стране привлекают регионы, добывающие сырье, и разрыв между ними и остальными территориями растет. По данным Минрегионразвития, больше 50% российского ВВП обеспечивают всего 10-12 территорий из 89 (среди них Москва, Санкт-Петербург, Красноярский край, Татарстан и Самарская область). "Поляризация растет, несмотря на все федеральные целевые программы. В связи с этим снижается и мотивация к развитию со стороны регионов-доноров. Яковлев предлагает сосредоточить федеральную помощь на развитых регионах, которые должны превратиться в "локомотивы роста".

Как заявил тогда газете "Ведомости" заместитель министра регионального развития Юрий Перелыгин, такие территории должны приносить "весомый вклад" в ВВП, в них должно быть налажено "стратегическое партнерство власти и бизнеса", а для соседей эти регионы в состоянии стать "девелоперами". Он отметил, что такого уровня развития кроме Москвы и Петербурга могут достичь "группы мощных регионов на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке". Финансирование "опорных" территорий по задумке в период с 2011 по 2020 г. вырастет почти втрое - до 80 млрд руб. в год, а негосударственные инвестиции - до 1 трлн руб. Сейчас федеральная казна тратит на "выравнивающие" ФЦП 30 млрд руб. Появление такой концепции стало итогом обсуждения инициатив глав регионов-доноров (в СМИ называли, прежде всего, губернатора Красноярского края Александра Хлопонина). Концепция была принята за основу и направлена на доработку.

У концепции есть серьезные противники. Это министры экономического блока правительства, а также губернаторы. Причем среди региональных лидеров также нет однозначного мнения: против реформы выступают не только регионы-реципиенты, но и регионы-доноры (губернатор Самарской области К.Титов).

Однако главным "слабым местом" реформы является проблема Северного Кавказа. Возможное сокращение финансирования наталкивается на усугубление кризиса в южных регионах, сопровождаемого не только социально-экономическим бедственным положением, но и неустойчивостью режимов, а также активизацией радикальных сил и терактами. В середине июля состоялась поездка президента России в Дагестан, в ходе которой речь шла не только об укреплении силовых методов разрешения кризиса в регионе, но и о привлечении федеральных ведомств, в частности, МЭРТа для развития экономики республики. Понятно, что для стабилизации ситуации на Северном Кавказе федеральному центру придется и увеличивать финансирование экономических и социальных программ.

На этом фоне ответственный за ситуацию на Северном Кавказе Дмитрий Козак предложил свой вариант решения проблемы регионов в целом и "своего" федерального округа в частности. По его мнению, регионы, на 80-90% зависящие от дотаций федерального центра, должны лишиться политической самостоятельности. Иными словами, речь идет о введении внешнего управления в финансово неблагополучных регионах. По итогам заседания правительственной комиссии по Северному Кавказу, куда также входят и министры экономического блока, было принято решение, что политическая самостоятельность региона должна быть прямо пропорциональна его финансовому благополучию. В дотационных регионах "нужно вводить прямое федеральное правление", заявил Козак.

Напомним, что еще в 2002 году, когда Козак в администрации президента отвечал за федеративную реформу и реформу межбюджетных отношений, он выдвигал идею расширения полномочий региональных администраций. Однако там, где региональная власть не справляется с ними, должно вводиться внешнее управление. Тогда против этого выступили региональные элиты. Хотя законодательство о введении финансового управления в регионах и было принято (оно вступит в силу с 2007 года), есть опасность того, что федеральные менеджеры окажутся в изоляции, особенно в регионах, где господствует клановая система (прецедентом может служить последовательное смещение трех премьеров Чечни). То же самое, только в еще большей степени, относится к "встраиванию" в органы власти республик ставленников федеральной власти.

После того как изменилась система назначения глав субъектов РФ, появился новый шанс "продавить" реформу и усилить контроль федерального центра над неблагополучными регионами. При этом Козак пытается "убить двух зайцев": сохранить баланс сил внутри кризисных республик и оставить им возможность перераспределять между кланами внутренние источники доходов, но при этом лишить их возможности транжирить бюджетные средства. Отметим, что любое принципиальное решение в столь сложной сфере заведомо носит спорный характер (сокращение полномочий республик может вызвать недовольство элит, которое будет "транслироваться" вниз), но, похоже, что, выдвигая свой проект, Козак исходит из понятия "меньшего зла".

Между концепцией Козака и концепцией Яковлева существуют заметные противоречия: если первый предлагает мотивировать региональных лидеров к развитию посредством регулирования объемов политической самостоятельности, то второй сводит мотивацию к финансовым вливаниям и переориентации регионов на "локомотивы роста". Однако если Яковлев побуждаем инициативами влиятельных региональных лидеров, то Козак стремиться "разрубить кавказский узел", придавая своим инициативам общероссийский, реформаторский характер. Одновременно он делает попытки вернуть себе статус генератора идей, политика федерального масштаба (об этом же свидетельствуют его инициативы в области реформы правоохранительных органов). Тем самым, он пытается не только решить проблему Северного Кавказа, но и преодолеть опасность превращения в периферийную фигуру. В любом случае очевидно, что в ближайшее время государственная региональная политика будет существенно пересмотрена.

Версия для печати