29.09.2005 | Татьяна Становая

ЦЕНТР И РЕГИОНЫ: ГОД ПОСЛЕ ОТМЕНЫ ПРЯМЫХ ГУБЕРНАТОРСКИХ ВЫБОРОВ

В сентябре исполнился ровно год с момента принятия Владимиром Путиным решения об отмене прямых выборов глав субъектов РФ. Из 88 губернаторов 26 поставили перед президентом вопрос о доверии и все получили положительный ответ. 6 постов руководителей субъектов РФ обновились.

Спустя год после того, как президент озвучил идею об отмене прямых выборов губернаторов можно подвести предварительные итоги. Первые прогнозы о том, что президент воспользуется своими широкими правами, не оправдались: лишь один губернатор (Корякский АО) был снят с должности за провал в своей работе. Не произошло и заметного обновления губернаторского корпуса: Владимир Путин не отказал ни одному руководителю субъекта РФ в доверии. В то же время вместе с реализацией политической реформы, вновь актуализировался вопрос о перераспределении полномочий между федеральным центром и регионами. С одной стороны, это вполне логично: региональные элиты деполитизированы, управляемы, и это дает основания предоставить им больше свободы в принятии решений. Однако, с другой стороны, губернаторский корпус после вступления в силу нового порядка преимущественно остался прежним, и на принципиальные уступки по вопросу полномочий Кремль идти не хочет.

Новое направление федеральной политики: региональная кадровая политика

После вступления в силу нового порядка формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, федеральный центр оказался в растерянности: как выяснилось, он не был готов к тому, что губернаторы будут ставить вопрос о доверии практически сразу после появления такой возможности. Первым оказался Сергей Дарькин (Приморский край): он первый решился поставить вопрос о доверии в условиях, когда у Кремля совершенно не было других альтернатив. Дарькин фактически побудил Кремль играть по его правилам: в случае отказа регион мог на длительное время остаться без руководителя, что особенно опасно в период отопительного сезона.

В дальнейшем стало понятно, что Кремль в принципе не готов никому отказывать в доверии: такой практики пока не было. Ведь отказ в доверии означает публичную дискредитацию губернатора. Как известно, президент всегда старается сохранять хорошие отношения с отставниками и практически все они, если уход консенсусный, получают компенсацию. Самый яркий пример - добровольный уход Дмитрия Аяцкова - он должен был получить пост посла в Белоруссии (правда, затем эта идея оказалась под вопросом по другим причинам). Кроме того, запрос на доверие может просто "не дойти" до президента. Обращает на себя внимание случай с уже бывшим губернатором Нижегородской области Геннадием Ходыревым: его обращение к президенту рассмотреть вопрос о доверии было "затеряно" в полпредстве Приволжского округа. При этом речь идет только о случае, получившем огласку. Сложилась практика, согласно которой губернатор ставит вопрос о доверии лишь с согласия федерального центра, который, в свою очередь, не дает его тем главам регионов, которые вызывают у него неприятие или хотя бы серьезные вопросы.

В Кремль образовалась даже своеобразная очередь: чем ближе срок истечения полномочий губернатора, тем охотнее он идет за доверием в Кремль, что и понятно. После истечения срока полномочий он будет вынужден конкурировать с другими кандидатами. Многие пытаются действовать на опережение действий своих политических противников (но не всем удается это сделать).

Первоначально "наплыв" губернаторов стал реальной проблемой Кремля. Одновременно оппозиционные региональные элиты и конкуренты действующих губернаторов пытались воспользоваться новой системой и начали активно апеллировать к президенту с требованием снять того или иного губернатора (либо отказать в доверии). В марте прошли массовые акции протеста против президента Башкирии Муртазы Рахимова. Активизировалась оппозиция и в Ингушетии: на фоне конфликта вокруг Пригородного района оппозиция стала требовать отставки Мурата Зязикова. В Алтайском крае практически все политические силы объединились против тогдашнего губернатора Михаила Евдокимова (напомним, что он погиб в автокатастрофе в августе этого года) и вынесли ему вотум недоверия. Однако президент не принял его отставку, опасаясь идти на поводу у оппозиции и создавать прецедент, провоцируя всплески политического давления на него в других регионах. Одновременно Путин не мог и публично поддержать таких губернаторов, тем самым, противопоставляя себя протестующим (например, встреча с Евдокимовым была негласной). В Ингушетии Зязиков был переутвержден только после того как сумел договориться с оппозицией и частично привлечь ее в систему власти (главный оппонент стал советником Зязикова). Относительно перспектив президента Башкирии быть переутвержденным до сих пор сохраняются серьезные сомнения.

Таким образом, сама система поиска кандидатуры нового губернатора, предусматривающая во-первых, ответственность президента за принимаемое кадровое решение, а во-вторых, консультации с общественными и политическими силами регионов, спровоцировала волну активизации оппозиции, которая сознательно шла на дестабилизацию ситуации с целью усложнить президенту поддержку действующего губернатора. В этих ситуациях президент принципиально дистанцировался и выражал доверие лишь тем губернаторам, которые не подвергались слишком сильному давлению со стороны оппозиции. Переназначаемые губернаторы должны были отвечать, таким образом, нескольким условиям: не быть дискредитированным внутри региона и не иметь "проблемной" репутации, а также устраивать Кремль с точки зрения его минимальной дееспособности и политической лояльности.

Иными словами президент через полгода действия новой системы назначения губернаторов, был вынужден решать две проблемы: во-первых, активизации оппозиции, которая была нейтрализована путем принципиального отказа президента идти ей на уступки. Во-вторых, "наплыв" губернаторов с вопросами о доверии. Здесь пришлось принимать специальный указ, который приравнивал по формуле утверждения как тех, кто ставит вопрос о доверии, так и тех, у кого истек срок полномочий. Теперь, если губернатор ставит вопрос о доверии, то полпред президента обязан подготовить перечень документов: декларация о доходах, отчет о результатах консультаций, заявление. Таким образом, прежде чем идти к президенту, "неугодный" губернатор будет вынужден "пройти" через полпреда, и непрохождение тех или иных формальностей может стать причиной "потери" обращения с вопросом о доверии.

В итоге "популярность" вопроса о доверии заметно упала. С момент принятия указа его поставили лишь три губернатора: Николай Федоров из Чувашии, Анатолий Артамонов из Калужской области и Олег Бетин из Тамбовской области. Это с учетом того, что за шесть месяцев вопрос ставили 24 губернатора (с учетом Ходырева). В то же время только за август 4 губернатора потеряли свой пост, в то время как с января по июль - лишь два. Очевидно, динамика сменилась. Правда, стоит отметить, что возможно именно спустя полгода спала "первая волна" перетрубаций в губернаторском корпусе и теперь наступило вполне логичное цикличное затишье.

Новые губернаторы: кто они?

Когда Владимир Путин выступил с инициативой по изменению порядка формирования губернаторского корпуса, было много предположений по поводу того, как изменится его состав. Одни полагали, что президент станет продвигать на ключевые посты в регионах представителей своей "питерской" команды, которые быстро сменят еще недавно всенародно избранных губернаторов. Другие считали, что Путин сохранит статус-кво. Реальность оказалась несколько иной. Новые люди появились, но среди них нет ни одного выходца из Петербурга.

За все время работы новой системы назначения губернаторов, были назначены всего 7 новых губернаторов (восьмым является глава Северной Осетии Таймураз Мамсуров - этот случай является более сложным и нуждается в отдельном анализе). Однако и этого достаточно, чтобы делать некоторые выводы.

Во-первых, Кремль не допускает региональные элиты к подбору кандидатуры на пост губернатора. С законодательным собранием, общественными организациями проводятся консультации, но, как правило, там полпред сразу дает понять, кто является фаворитом, и дальше весь процесс консультаций сводится к торгу вокруг утверждения новой фигуры и распределения постов в исполнительной власти.

Также стало очевидным, что заявление президента о том, что на пост губернатора должен выдвигаться представитель партии большинства в законодательных собраниях субъектов РФ, осталось лишь пожеланием. Законодательные собрания почти единогласно голосуют за любую кандидатуру, представленную президентом, при этом практически никак не участвуя в подборе кандидатуры. Все реальные консультации проводятся в Кремле, роль же полпредств здесь скорее номинальная.

Во-вторых, наиболее активно в кадровой политике оказывается президентское окружение, которое в абсолютном большинстве случаев оказывало решающее влияние на выбор кандидатуры. В 4 случаях из 7 губернаторами становились "темные лошадки", малоизвестные фигуры, не имеющие никакого собственного политического опыта и не связанные с региональными элитами. Это Павел Ипатов в Саратовской области, Вячеслав Дудка в Тульской области, Александр Карлин в Алтайском крае, Александр Тишанин в Иркутской области и Олег Кожемяко в Корякском АО. Как правило, выбор кандидатуры обусловливался региональными интересами федеральных фигур, имеющих хорошие связи в Кремле. Например, Тишанин, по некоторым данным, близок к главе ОАО "РЖД" Владимиру Якунину. Кожемяко был поддержан председателем СФ России Сергеем Мироновым (он же лоббируется на пост главы объединенного региона), Павел Ипатов - человек Вячеслава Володина.

Очевидно, на посты губернаторов продвигаются имеющие покровителей на федеральном уровне фигуры. Все они не позиционируются как "президентские люди": в публичном пространстве назначения происходят по представлению полпреда, который в свою очередь, ведет "консультации" с региональными элитами. В то же время новые губернаторы, как правило, не ангажированы местными элитами. Такая политика, с одной стороны, оправдана: они автономны от местных элит, технократичны, полностью лояльны и скорее могут считаться управленцами, чем политиками. С другой стороны, им придется выстраивать отношения с местными политико-экономическими кланами, и "торг" за влияние неизбежен.

В-третьих, президент стремится частично снять с себя ответственность за дальнейшую политику "назначенцев". Это подтверждается как новыми губернаторами: все они не считаются "президентскими людьми", а также большим количеством переутверждений действующих губернаторов. Самое яркое проявление такое политики - ожидаемое переутверждении Романа Абрамовича в Чукотском АО. Сюда же можно отнести и возможное выдвижение кандидатуры Вексельберга на пост губернатора будущего "Камчатского края": ведь полпред не стал бы делать заявления о его возможном назначении без предварительных консультаций в Кремле. Бизнесмены приходят в наиболее проблемные регионы: и их главная задача - проявить в полной мере "социальную ответственность": по максимуму "вложиться" в развитие региона и не допускать там кризисных явлений в политической, социальной и экономической жизни. В некотором роде это можно считать залогом сохранения хороших отношений с Кремлем, который оставил всех крупных бизнесменов в подвешенном состоянии. Правда, не так давно источник в Кремле заявил журналистам, что такая практика не будет поддерживаться.

Еще одни представители этого подхода - это Георгий Боос в Калининградской области и Валерий Шанцев в Нижегородской. После внесения президентом кандидатуры Шанцева многие заговорили о том, что Кремль начал использовать метод ротации региональных кадров, что может стать основой для формирования некоего класса профессиональных региональных управленцев. Однако ситуация здесь сложнее.

Плюсы таких кандидатов как Шанцев и Боос состоят в том, что они автономно от Кремля берут на себя ответственность за развитие региона. Они не могут уже как прежние, выборные главы регионов, опираться на своих избирателей. А это значит, что единственной инстанцией становится президент. Владимир Путин хочет избежать ситуации, когда в итоге основным арбитром придется выступать ему. Поэтому в губернаторы берут тех, кто не станет по каждому проблемному вопросу "бегать" в Кремль, а сможет всю ответственность взять на себя.

В то же время назначение Шанцева и Бооса можно оценить и с другой стороны. По сути, они являются представителями московской элиты, "людьми Лужкова" и поэтому их не воспринимают как "президентские кадры". Московская же элита является частью элиты 90-х годов, и Кремль фактически создает схему симбиоза новых и старых элит. Первым предоставляется возможность весьма удачно встроиться в новую политическую реальность, а вторые - частично снять с президента ответственность за его кадровую политику. Тем самым президент решает одну из самых сложных дилемм новой системы назначения: принимать кадровые решения, перенося ответственность за деятельность назначенцев на самих назначенцев.

Новые губернаторы и отношения с местными элитами

Одним из самых значимых явлений новой системы "наделения полномочиями" стало почти единогласное утверждение новых губернаторов законодательными собраниями, которые почти ничего не знают о будущем губернаторе, его команде и программе (как правило, ни второго, ни третьего нет).

В 4 из 6 случаев новых назначений депутаты Законодательного собрания голосовали единогласно за нового главу региона: это бывший глава Балаклавской АЭС Павел Ипатов в Саратовской области, бывший вице-губернатор Корякии Олег Кожемяко в Корякском АО, бывший вице-мэр Москвы Валерий Шанцев в Нижегородской области и. бывший кремлевский чиновник Александр Карлин в Алтайском крае. Все они, за исключением Кожемяко, не были ангажированы региональными политико-экономическими элитами регионов. И все они, включая Кожемяко, продвигались одной из групп интересов в Кремле. При этом региональные элиты в процессе подбора кандидатуры не участвовали. Ситуация очень похожа на назначение Михаила Фрадкова в 2004 году: консультации с "Единой Россией" велись, но Кремль действовал по принципу "мы подумали и я решил".

В остальных двух случаях из шести "наделение полномочиями" новых губернаторов было почти единогласным. Так, за бывшего главного инженера ГУП "Конструкторское бюро приборостроения" Вячеслава Дудку в Тульской области проголосовало 38 из 39 присутствующих; за бывшего главу Восточно-Сибирской железной дороги Александра Тишанина - 57 из 58 присутствующих.

Очевидно, что ни одна политическая сила в регионах не готова протестовать против президентских назначенцев. В тоже время оппозиция пытается хоть как-то использовать свое право утверждать губернатора: перед голосованием начинается торг вокруг будущего состава исполнительной власти и программы развития региона. Например, первый зампредседателя тульской областной думы, член фракции "Родина" Владимир Тимаков, перед утверждением Дудки, заявил, что "мы не хотели утверждать нового губернатора по звонку из Кремля". И таких примеров множество. Но все равно в день голосования президентская фигура получает единогласную или почти единогласную поддержку.

Все это объясняется несколькими причинами. Во-первых, новая система "наделения полномочиями" грозит ЗАКСам роспуском, если он с третьего раза не утвердит президентскую кандидатуру. А так как президент имеет права три раза вносить одну и ту же кандидатуру, региональные парламенты вынуждены утверждать ее сразу, чем ждать третьего раза и "с позором" голосовать из страха потерять свои мандаты.

Во-вторых, региональные парламентарии прекрасно понимают, что новая система не дает им шансов предложить президенту свою кандидатуру. Как бы не старались полпреды показать, что процесс выбора будущего губернатора открытый и со всеми с кем надо консультации проводятся, на самом деле, это лишь формальность. Первый вопрос, который задают депутаты региональных ЗАКСов будущим губернаторам: кто войдет в его команду. Как правило, собственной командой такие губернаторы не обладают и поэтому вынуждены обещать опираться на местные кадры. Отсюда третья причина единогласной поддержки президентских региональных менеджеров: возможность воспользоваться кадровым голодом и провести на ключевые посты исполнительной системы своих людей, тем более, что в большинстве случаев новый губернатор первое время действительно весьма слаб с аппаратной точки зрения.

Однако на этом фоне рождается другая проблема: эффективности "чужеродных" губернаторов, вынужденных с нуля выстраивать отношения с региональными элитами. Такая система могла бы быть эффективной в условиях полной управляемости политического процесса. Однако добиться этого и в отношении региональных политических, экономических элит, а также самого населения, которое все-таки голосует на региональных выборах, нельзя, хотя много для этого уже сделано (например, запрет на создание блоков, преграждающий путь в ЗАКСы многим блокам, уже присутствующим в региональных парламентах). Местные кланы настроены на адаптацию нового лидера под себя. Если этого происходить не будет, то система принятия решений будет похожа на нынешнее положение на федеральном уровне, когда правительство не в состоянии принимать стратегические решения, а парламент не может повлиять на правительство.

Как показывает опыт, новые лидеры не всегда опираются на региональные элиты. Так, глава Иркутской области Александр Тишанин стал приглашать в свою команду хорошо знакомых ему людей по прошлой деятельности. Например, пост заместителя губернатора получил его знакомый, глава администрации Тракторозаводского района Челябинска Юрий Параничев. Однако местный ЗАКС тут же продемонстрировал свое негативное отношение к "варягу", отклонив его кандидатуру, причем солидным большинством ("против" - 31, "за" - всего 11). "Человек не имеет достаточного опыта для должности первого заместителя и недостаточно знает регион", - жестко заявил один из наиболее влиятельных депутатов, зампред ЗАКСа Геннадий Истомин. Достаточно много "кадров" пришло в администрацию из железнодорожной отрасли, где Тишанин сделал всю свою профессиональную карьеру (среди них первый замруководителя администрации губернатора Алексей Бельков, замруководителя администрации губернатора Анатолий Дьячков).

Глава Тульской области Вячеслав Дудка привлек в администрацию не "варягов", но целый ряд доселе малоизвестных в регионе фигур, хорошо известных ему по учебе в артиллерийском институте и работе в Конструкторском бюро приборостроения (КБП). Это неудивительно, учитывая то, что Дудка - новый человек для областной политической жизни, его не называли в числе возможных кандидатов в губернаторы.

Вице-губернатором ("человеком номер два" в областной администрации) стал однокашник Дудки полковник запаса Алексей Кораблев. Заместитель начальника КБП по вопросам безопасности, профессиональный чекист Игорь Григоров назначен заместителем губернатора, аналогичную должность получил начальник отделения КБП Владимир Образумов (он ведает вопросами экономического развития и инвестиционной политики). Выходец из КБП, полковник запаса Вячеслав Кудрявцев возглавил областной мобилизационный комитет, начальник отдела КБП подполковник запаса Николай Теремков - комитет по управлению имуществом, другой начальник отдела КБП, бывший майор милиции Александр Лазарев - организационное управление. Примечателен также и тот факт, что здравоохранением и социальной сферой в области будут заниматься полковники медицинской службы Евгений Юдин и Аркадий Чмункевич (ранее эти должности занимали опытные чиновники областного масштаба).

Однако целый ряд постов и в Тульской области заняли представители прежних администраций (прежде всего, сотрудники Николая Севрюгина, возглавлявшего область в первой половине 90-х годов). Среди них заместитель губернатора и глава его аппарата Татьяна Постернак, начальник финансового департамента Александр Погудин, пресс-секретарь губернатора Игорь Ивченко. В местных СМИ утверждают, что они обязаны своим продвижением в новую структуру власти главному федеральному инспектору по Тульской области Сергею Харитонову, который сам был заместителем Севрюгина, а в настоящее время является одним из самых влиятельных тульских политиков. Кроме того, заместителем губернатора стал известный в области политик Анатолий Артемьев, ранее бывший депутатом Госдумы и заместителем у Стародубцева (он ведает муниципальным развитием и взаимодействием с облдумой). Еще один бывший заместитель Стародубцева, Владимир Ротин, как и ранее, курирует промышленность.

Поэтому можно говорить о "коалиционном" характере новой тульской администрации, в которой совмещены представители узкого круга старых знакомых Дудки и представители региональной элиты, по большей части дистанцированные от прежнего губернатора.

Совмещение местных и "пришлых" кадров характерно и для администрации Олега Кожемяко. Так, ключевой пост вице-губернатора по рыбному хозяйству занял Михаил Куманцов, работавший ранее в рыбной отрасли на Чукотке и в Приморье, а также начальником управления в Госкомрыболовстве (в последние годы он тесно контактировал с Кожемяко, который сам являлся крупным бизнесменом в этой сфере). Зато представителем округа в Камчатской области остался Николай Гаврилов, работающий в Корякии уже четверть века - в том числе еще в окружкомах комсомола и КПСС.

Другие новые губернаторы, напротив, с самого начала делают ставку преимущественно на хорошо известные в своем регионе кадры. Интересно, что губернатор Алтайского края Александр Карлин назначил своим заместителем Якова Ишутина - человека, бывшего вторым номером в списке кандидатур, представленных президенту для утверждения губернатором. В регионе он занимал пост руководителя территориального отделения Министерства природных ресурсов РФ. Тем самым, это опыт доказывает, что второй номер в списке кандидатов может рассматриваться как кадровый резерв для нового руководства региона. Другими заместителями стали Сергей Локтев (генеральный директор Барнаульского пивоваренного завода), Борис Ларин (зампред крайсовета), Николай Черепанов (вице-мэр Барнаула по "социалке"), Борис Неудахин (глава администрации Бийского района). Таким образом, Карлин действует на контрасте с Евдокимовым, ориентировавшимся в значительной степени на "варягов". Назначение в администрацию одного из руководителей конфликтовавшего с Евдокимовым крайсовета может трактоваться как стремление нового главы региона (ранее малоизвестного в области человека) с самого начала наладить конструктивные отношения с местными законодателями.

В большей степени "хозяином" выглядит Павел Ипатов в Саратовской области. Он сразу сменил ряд глав регионов, создал совет глав МО, который возглавил человек из региональной администрации. Но и он делает ставку на знаковые фигуры из местного истеблишмента (к числу которых и относится сам новый губернатор). Два заместителя губернатора из числа областного директората, пришедшие в администрацию незадолго до отставки Аяцкова, сохранили свои посты.

Особое внимание в политике администрации уделено созданию благоприятного имиджа как самого Ипатова, так и его команды. В саратовских СМИ даже прозвучал термин "культ личности". Ипатов провел весьма серьезные административные реформы, сократив на 30% численность чиновников и ликвидировав ряд ведомств. Нового губернатора Саратовской области называют человеком Вячеслава Володина - вице-спикера Госдумы, председателя генсовета партии "Единая Россия" и очень влиятельного в регионе политика, контролирующего региональное отделение "Единой России". "Я как губернатор с благодарностью принимаю его помощь и поддержку", - говорил Ипатов о Володине. Кстати, именно открытый конфликт между партией и бывшим губернатором Дмитрием Аяцковым и создал условия для смены главы региона. Обращает на себя внимание тот факт, что новый заместитель губернатора по социальной сфере Наталья Старшова (ранее работавшая вице-мэром Саратова) имеет репутацию человека, связанного с федеральными структурами, а также успешно сотрудничавшего с Володиным.

Володин также участвовал как посредник в урегулировании конфликта между региональными властями и мэром Саратова. Ипатов, придя к власти, инициировал изменения и в областном законодательном собрании, усилив аппаратно влияние партии власти". "Единая Россия" стала также кадровым резервом при формировании органов власти. Так, вице-губернатором стал Виктор Будылев, долгое время работавший в местной прокуратуре (конфликтовавшей с Аяцковым), а затем бывший депутатом ЗАКСа от "Единой России", одним из активных оппонентов бывшего губернатора.

Обращает на себя внимание и кадровая политика Валерия Шанцева. Только один из заместителей - руководитель аппарата Леонид Белов - входил в его "старую" команду (он возглавлял аппарат Шанцева в московской мэрии еще с 1996 года). Вице-губернатором ("вторым человеком" в администрации) стал Виктор Клочай, ранее бывший первым заместителем гендиректора "Северсталь-Авто". Похоже, что это назначение свидетельствует о бизнес-приоритетах нового губернатора, точно так же, как пребывание на этом же посту при Ходыреве "человека Дерипаски" Владимира Попова демонстрировало влияние другой коммерческой структуры в регионе (напомним, что Дерипаска контролирует ГАЗ).

Учитывая непростые отношения бывшего губернатора Ходырева с региональным ЗАКСом, логичным выглядит назначение многолетнего зампреда этого органа Александра Цапина на пост одного из замов Шанцева. Как и Карлин в Алтайском крае, новый нижегородский губернатор демонстрирует стремление выстроить нормальные отношения с законодателями (работа с ЗАКСом входит в число новых обязанностей Цапина). Еще один заместитель Шанцева - Валерий Лимаренко, который недолго работал в администрации Ходырева, а в последние годы был главным федеральным инспектором в Нижегородской области (это назначение можно рассматривать как позитивный жест в адрес полпреда Сергея Кириенко). Другие заместители Шанцева также хорошо известны в регионе: Владимир Иванов был главой администрации Борского района, Геннадий Суворов - министром в администрации Ходырева.

Таким образом, новые назначенцы не выглядят "федеральными комиссарами", делегированными центром в провинцию. Как сами губернаторы, так и региональные элиты изначально настроены на диалог, причем в большинстве случаев главы регионов формируют свои команды с учетом интересов местного истеблишмента, адаптируясь к условиям своего нового субъекта Федерации. Если же элиты считают, что новый губернатор недостаточно принимает во внимание их приоритеты, продвигая на ключевые посты близких себе людей, то они могут и "показать характер" - примером является отклонение кандидатуры заместителя губернатора Иркутской области вскоре после триумфального утверждения в ЗАКСе самого губернатора.

Местные элиты подчеркивают свою политическую лояльность Кремлю - поэтому утверждение предложенных президентом кандидатур является практически автоматическим. Но это не означает, что новым губернаторам и в дальнейшем будет обеспечен режим наибольшего благоприятствования. Их определенная дистанцированность от президента (непринадлежность к "питерской команде") может облегчить региональным элитам отстаивание собственных интересов в конкуренции с главами регионов, в том числе и с помощью апелляции к различным группам влияния на федеральном уровне.

Перераспределение полномочий между федеральным центром и регионами

Новые полномочия напрямую связывают с системой "наделения полномочиями" губернаторов. Об этом говорится в специальном докладе, подготовленном администрацией президента к заседанию Госсовета, прошедшему в августе в Сочи. В нем говорится, что новая система назначения губернаторов повышает их ответственность за реализацию единой федеральной политики в регионах.

Однако анализ содержания передаваемых полномочий показывает, что Кремль не идет на принципиальные для регионов уступки. "Целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению функций государственного управления в регионах", говорится в докладе, что преимущественно означает лишь детализацию уже прописанных ранее полномочий.

Так, регионам планируется передать 114 новых полномочий, которые не вызывают сомнений со стороны федерального центра. В частности, речь идет об уточнении полномочий в области использования лесного фонда. Главное здесь - попытка более четко прописать право регионов переводить часть лесных земель в категорию нелесных. В новых полномочиях прописано право согласовывать с федеральными органами власти возможность использования лесных фондов федерального значения.

Правда, есть в новых предложениях и весьма принципиальные уступки для Москвы и Санкт-Петербурга. Регионы получают больше прав в сфере охраны памятников истории и культуры - именно эта тема является одной их самых острых в отношениях московского мэра Юрия Лужкова и правительства РФ. Здесь же стоит упомянуть и право регионов самостоятельно определять размер и порядок использования средств бюджетов субъектов РФ в области отношений с соотечественниками.

В остальных сферах - водных отношений, охраны окружающей среды, ветеринарии - речь идет лишь о детализации полномочий (все они и так были фактически в сфере ведения регионов). В то же время регионам возвращают право лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов. Не изменились полномочия регионов и в сфере лицензирования: в "новых" полномочиях прописано лишь необходимость более четко закрепить их за субъектами РФ.

Однако гораздо более важным является не сами эти 114 полномочий, а указ президент России от 2 июля 2005 года. В нем Владимир Путин разрешил региональным лидерами организовывать взаимодействие и координацию деятельности территориальных органов федеральной власти - МВД, МЧС, Минюста, Федеральной службы исполнения наказаний и ряда других. Правда, регионы не получили возможности влиять на формирование руководства прокуратуры, что для них было принципиальным. Кроме того, теперь федеральный министр обязан согласовывать с региональным лидером кандидатуры на посты руководителей территориальных отделений органов федеральной власти РФ: назначение происходит только после получения согласия главы субъекта РФ. Как известно, главы регионов давно жалуются на то, что две три полномочий осуществляется именно территориальными отделениями федеральных органов власти. Особенно громко об этом говорила губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко. Региональные элиты давно просят как сократить эти органы, так и разрешить влиять на их кадровый состав. После появления указа президент, здесь действительно произошли некоторые подвижки.

Те же 114 полномочий, передаваемые регионам, лишь уточняют указ и законодательно должны будут закрепить изменения в этой сфере. Так, например, речь идет о ликвидации территориальных отделений Росохранкультуры, которое занимается согласованием проведения землеустроительных, хозяйственных и иных работ в части объектов культурного наследия федерального значения. Эти полномочия планируется передать субъектам РФ (что опять же в большей степени важно для российских столиц).

Наконец, регионы получат право влиять на деятельность местных органов самоуправления, которое имеют право устанавливать размеры тарифов на коммунальные услуги. Если новые полномочия утвердят, то региональные власти смогут устанавливать предельные тарифы.

Вопрос о передаче 114 полномочий уже прорабатывается на уровне правительства и в ближайшее время должны поступить на рассмотрение Госдумы. Однако в докладе, подготовленному рабочей группой Госсовета, помимо этих 114 полномочий указаны еще 52, которые вызвали возражения со стороны органов федеральной власти. Это именно те полномочия, за которые региональные лидеры борются уже давно: например, речь идет о возврате правила "двух ключей" при недропользования. Как заявил министр природных ресурсов Юрий Трутнев, о возврате этого права "не может идти и речи". Передача ряда других, наиболее доходных, полномочий - в сфере водных отношений (например, распоряжение водными объектами, находящихся в собственности региона), охраны окружающей среды (проведение госэкспертизы), лицензирования (игровых заведений, туроператорской, оценочной и медицинская деятельности) и т.д. - так и не получила одобрения Кремля

В то же время по итогам заседания Госсовета Владимир Путин заявил, что готов отдать регионам 15 новых полномочий из перечня тех, что вызвали возражения со стороны федерального центра. Как заявил глава республики Коми Торлопов, субъекты Федерации получат 15 дополнительных полномочий, в частности, в области образования (выдача образовательных аттестатов (за исключением ВУЗов)), жилищно-коммунального хозяйства, государственной регистрации актов гражданского состояния, а также право финансировать реконструкцию памятников, относящихся к федеральной собственности.

В действительности реально регионы не получают заметного расширения полномочий. При этом усиливается контроль за деятельностью региональных органов власти. Так, по словам президента, за делегированные полномочия регионам "необходимо будет отвечать". По данным газеты "Коммерсант", в администрации президента России разработано новое положение о главных федеральных инспекторах в субъектах РФ. Согласно этому документу, они будут подчиняться не только полпредам в федеральных округах, но и главному контрольному управлению главы государства. Федеральные инспекторы будут заниматься сбором информации о деятельности глав регионов и о том, как они тратят бюджетные деньги.

В то же время в сторону губернаторов делаются "компенсационные" жесты: с одной стороны, их приглашают принять участие в выработке и контроле государственных решений, но с другой стороны, такие приглашения носят преимущественно символический, декоративный характер. Речь идет о повышении роли Госсовета. Напомним, что Госсовет был создан в 2000 году в качестве компенсации региональных лидерам за реформу СФ России. Однако до сих пор он так и не стал влиятельным органом. Это может подтвердить тот же доклад рабочей группы (подготовленный губернаторами): все те полномочия, которые войдут в законопроект, проработаны администрацией президента, в то время все инициативы самих регионов остались без внимания. Госсовет остается лишь площадкой для непосредственного общения губернаторов с президентов, выдвижения собственных инициатив в области госполитики.

Теперь же на волне политики "расширения" полномочий регионов, президент обратил внимание и на Госсовет. В августе он заявил, что "Госсовет России состоялся как один из наиболее влиятельных государственно-политических институтов страны. Он стал не только местом диалога федеральной и региональной власти, а также общегосударственной площадкой для обсуждения самых злободневных вопросов внутренней и внешней политики". Президент предложил повысить роль Госсовета. Путин подчеркнул, что одним из направлений его деятельности является "выработка прорывных стратегических идей, которые открыли бы новую перспективу для страны и сплотили бы общество". "Это потребует качественно иных подходов к обеспечению работы Госсовета и прежде всего развития информационно-аналитической составляющей", - сказал он, добавив, что необходим постоянный мониторинг и контроль за выполнением принимаемых Госсоветом решений. Иными словами, Госсовет, если какие-то изменения и произойдут, усилит свою экспертную функцию, что делает его не более влиятельным той же Общественной палаты, в отношении которой сохраняется много скепсиса.

Кроме того, 22 сентября председатель правительства объявил о создании "расширенного правительства", куда войдут главы регионов. "Расширенное правительство" должно будет заниматься мониторингом реализации принимаемых решений. Тем самым, региональные лидеры постепенно возвращаются на федеральную площадку, но все же не допускаются до реальных механизмов принятия государственных решений.

В то же время есть региональным элитам сделана и реальная уступка: так, 21 сентября Госдума перенесла до 2007 года вступление в силу федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Напомним, что губернаторы весьма настороженно восприняли реформу местного самоуправления, и к назначенному сроку 1 января 2006 году большинство регионов не успевали принять соответствующие законодательные акты. Теперь они получили отсрочку на год.

Государственная региональная политика

Одновременно с пересмотром полномочий, федеральный центр рассматривает вопрос и о необходимости коррекции государственной региональной политики. Однако единства подходов тут нет.

Первый подход предусматривает поддержку лишь регионов-доноров, своеобразных "локомотивов роста". Соответствующая концепция была представлена в правительство летом этого года министром регионального развития Владимиром Яковлевым. В ней говорится о том, что федеральный центр должен отказаться от политики выравнивания и сконцентрировать федеральную помощь на наиболее развитых и перспективных регионах с экономической точки зрения. Пока этот подход не получил одобрения в правительстве. А сам Яковлев в данном случае фактически выступает лоббистом инициативы, озвученной губернатором Красноярского края Александром Хлопониным - именно он предложил использовать данную схему.

В действительности политика поддержки регионов-"локомотивов роста" является косвенной поддержкой тех субъектов РФ, которые в дальнейшем смогут "поглотить" более дотационные и бедные соседние регионы. 19 сентября прошла встреча спикера Законодательного собрания Иркутской области Виктора Круглова с заместителем главы президентской администрации Владиславом Сурковым: последний пообещал помочь материально региону после его объединения с Усть-Ордынским Бурятским АО.

Однако главным "слабым местом" такой реформы является проблема Северного Кавказа. Возможное сокращение финансирования наталкивается на усугубление кризиса в южных регионах, сопровождаемого не только социально-экономическим бедственным положением, но и неустойчивостью режимов, а также активизацией радикальных сил и терактами.

На этом фоне появился второй подход, озвученный полномочным представителем президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрием Козаком. По мнению Козака, те регионы, которые на 70%, и даже на 90% финансово зависят от федерального центра должны быть лишены политической самостоятельности. Это Чечня, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, а также Тыва и Корякия. Козак пообещал подготовить соответствующие поправки в Бюджетный кодекс и федеральный закон "Об общих принципах организации госвласти субъектов РФ".

23 сентября стало известно, что Козак намерен всерьез продвигать свою концепцию. На совещании с президентом России, в котором также приняли участие главы южных регионов, обсуждалась ситуация на Северном Кавказе. На встрече Дмитрий Козак представил пакет законопроектов, в соответствии с которыми в дотационных регионах может быть введена финансовая администрация на срок до 1 года. Тем самым, речь идет об ускорении вступления в силу реформы Козака (это запланировано на 1 января 2007 года), в соответствии в которой вводится понятие банкротства субъекта РФ. Кризис в республиках Северного Кавказа стал, по сути, поводом, для формирования этой реформы. Одновременно можно сказать, что Козак продолжает делать ставку на отдаление кланов от политического управления регионами. "В малодотационных регионах речь идет о символических мерах поддержки", - заявил он. Кроме того, отметил Козак, "каждый субъект может освободиться от введения временной администрации, например, полностью отказавшись от дотаций федерального бюджета".

Между концепцией Козака и концепцией Яковлева существуют заметные противоречия: если первый предлагает мотивировать региональных лидеров к развитию посредством регулирования объемов политической самостоятельности, то второй сводит мотивацию к финансовым вливаниям и переориентации регионов на "локомотивы роста". Однако в действительности, они вполне совместимы: укрупнение субъектов федерации может проходить параллельно с введением элементов прямого федерального управления в ряде регионов (к тому же проводить процессы укрупнения на Северном Кавказе достаточно проблемно из-за высоких рисков межнациональных конфликтов).

Наконец, третий подход, фактически принятый правительством - это продолжение политики выравнивания социально-экономического положения регионов. Недавно в рамках этого подхода было принято решение о выделении дотаций на устранение бюджетных дисбалансов регионов. Эта политика уже вызвала в правительстве серьезные разногласия. В частности, министр природных ресурсов Юрий Трутнев заявил, что предложенная система стимулирует регионы, экономика которых развита хуже остальных, и дальше рассчитывать на богатые пожертвования из Центра, а не развивать свои проекты. Однако за сохранение этой политики выступает Минфин РФ и МЭРТ РФ.

Таким образом, комплекс региональных проблем, стоящих перед федеральным центром, весьма разнообразен. Центр стремится сохранить в своем распоряжении максимум значимых ресурсов, уступая регионалам лишь второстепенные. В ряде случаев реальное влияние центра на региональные процессы может даже вырасти (в частности, когда речь идет о наиболее экономически слабых субъектах Федерации). В большинстве случаев центр выражает доверие нынешним главам регионов - в тех случаях, когда речь идет о влиятельных лидерах, идентификация с которыми не нанесет ущерба Кремлю.

Версия для печати