17.01.2005 | Татьяна Становая

ИСПЫТАНИЕ МОНЕТИЗАЦИЕЙ

После новогодних праздников по России прокатилась волна несанкционированных митингов и протестов против закона о монетизации льгот. 13 января был подан первый судебный иск о противоречии закона Конституции РФ. В этот же день в поддержку митингующих выступил Патриарх Московский и всея Руси Алексий II, а в Госдуме заговорили об отставке правительства.

2005 год становится серьезным испытанием для российского президента и правительства. Население с 1 января на себе почувствовало отмену социальных льгот. Особенно болезненной стала отмена права на бесплатный проезд для значительной части льготников. Именно это послужило катализирующим фактором начала активных "уличных" действий пенсионеров. Появились случаи агрессивного недовольства и среди сотрудников МВД и военнослужащих. Руководства военных и правоохранительных структур были вынуждены выделять специальные бесплатные автобусы для доставки своих сотрудников на работу.

СМИ уже окрестили массовые акции протеста "транспортной войной". Нынешний социальный протест по-своему уникален: первое перекрытие магистрали, произошедшее в Химках, прошло спонтанно. Тогда пенсионеры, первоначально пришедшие на митинг к зданию администрации города, перекрыли Ленинградское шоссе. После этого как по цепной реакции митинги распространились по всей стране - вплоть до Петербурга, где в субботу был перекрыт Невский проспект. Инициаторами митингов были местные союзы пенсионеров, позднее к ним присоединились социальные работники и профсоюзы, а также различные политические силы. Заметим, что профсоюзы активизировались лишь постфактум, уже после того, как социальная реакция неуправляемо пошла снизу. Митингующие в разных городах требовали отставок руководителей региональных властей, спикера Госдумы Бориса Грызлова, а также министра здравоохранения и социального развития Михаила Зурабова. В ряде случаев звучали и требования отставки президента. Сами региональные власти реагировали на митинги по-разному: кое-где власти шли на переговоры с митингующими (Удмуртия, Пенза), в других случаях митинги разгонялись силами МВД (Подмосковье, Белгородская область), почти везде правоохранительные органы возбуждали статьи по административным нарушениям и уголовным преступлениям.

Для российских властей такой размах протеста оказался полной неожиданностью. Для того чтобы хоть как-то повлиять на митингующих, кое-где на местах было введено разрешение на бесплатный проезд (как правило, до 1 февраля). В первые два дня реакция государственных структур была разрозненной и "потерянной". Основной акцент делался на том, что митинги являются провокацией, и пенсионеры лишь используются для создания видимости социальной напряженности. Это особенно ярко было видно на примере реакции губернатора Московской области Бориса Громова, который инициировал заведение уголовных дел против "провокаторов".

На федеральном уровне первыми отреагировали депутаты Госдумы. Фракции КПРФ, "Родина", а также ряд независимых оппозиционных депутатов предложили принять специальное заявление по поводу закона о монетизации льгот. На этом фоне была вынуждена активизироваться и "Единая Россия", которая попыталась "монополизировать" процесс, но не слишком удачно. Дело в том, что заявление Госдумы, предусматривающее необходимость правки закона о монетизации льгот, не устраивало "Единую Россию": против этого выступает правительство, которое занимает жесткую позицию в отношении отмены льгот. А сама "партия власти" не может даже в ситуации, угрожающей ее имиджу (ведь пенсионеры обвиняют в ухудшении своего положения не только чиновников, но и депутатов, голосовавших за законы о монетизации), идти на прямой конфликт с кабинетом министров без санкции Кремля.

Единственное, о чем удалось договориться депутатам, - пригласить премьера Михаила Фрадкова выступить 2 марта в рамках правительственного часа с докладом об исполнении федерального бюджета за 2004 год. Вопрос о монетизации льгот при этом получил второстепенное значение. В итоге партия была вынуждена сконцентрировать свои усилия на поиске виновника. Здесь она солидаризировалась с правительством, обвинившим региональные власти в неспособности обеспечить все необходимые условия для реализации закона о монетизации льгот. "В некоторых регионах льготники не получили причитающиеся им выплаты и по состоянию на 10 января. Не отработаны механизмы реализации закона на местах. Ряд регионов отменили натуральные льготы, которые вправе были оставить или заменить на адекватные денежные выплаты", - заявил спикер Грызлов. В то же время "Единая Россия" вновь попыталась выступить и в роли главного "контролера" правительства.

Именно "площадка" партии была использована для того, чтобы обсудить происходящее. На следующий день после начала митингов председатель "Единой России" Борис Грызлов провел встречу с премьер-министром Михаилом Фрадковым. Затем прошло закрытое обсуждение на генсовете партии с участием членов правительства. По данным СМИ, ссылающихся на участников заседания, депутаты попытались потребовать от правительства ответа за сложившуюся ситуацию и разъяснений по поводу возможных путей выхода из напряженности. По итогам заседания была достигнута договоренность о том, что с 1 февраля, а не с апреля 2005г. будет увеличен на 15% базовый размер пенсии (ранее предполагалось повысить его лишь на 5%). По мнению А. Исаева, это позволит пенсионерам компенсировать расходы, связанные с вступлением в силу закона о монетизации льгот. Кроме того, индексация денежных выплат согласно инфляции будет проведена с 1 августа 2005 г., а не с января 2006 г., как планировалось ранее. Также с января текущего года будут выплачены надбавки сотрудникам правоохранительных органов. По словам А. Исаева, на заседании были выработаны и рекомендации субъектам РФ - изыскать возможность ввести по льготной цене проездные билеты на транспорт. Их цена не должна превышать размер соответствующих льготных выплат, которые выдаются в том или ином регионе. Кроме того, по его словам, регионам будут даны рекомендации установить бесплатный проезд сотрудникам правоохранительных органов (в форме). Как видно, правительство было вынуждено пойти на некоторые уступки, однако преувеличивать их значение нельзя. Дело в том, что индексация социальных выплат в ближайшее время может заметно отстать от роста цен на транспортные и другие социальные услуги. Иными словами, правительство избегает повышения компенсаций, так как они в большей степени привязаны к стоимости отмененных льгот.

Очевидно, что правительство и "партия власти" вынуждены действовать "единым фронтом". Это явилось следствием того, что все решения принимались в рамках жесткой моноцентрической системы, в которой действуют президент, правительство и Дума. Практически все "уступки", которые были сделаны думцам в ходе принятия законов, представляли собой заранее подготовленные позиции исполнительной власти.

Несмотря на то, что "Единая Россия" ранее выступала как партия президента, имеющая право критиковать правительство, на этот раз критика из парламента становиться дополнительным дестабилизирующим фактором и непозволительна с точки зрения интересов Кремля. Однако неожиданно вице-спикер Госдумы Любовь Слиска заявила, что не исключает вероятности отставки правительства. Аналогичные заявления сделали представители Народной партии, входящие в думскую фракцию "Единая Россия". Такие "нападки" со стороны представителей "Единой России" фактически возлагают вину за социальную напряженность на правительство, что политизирует ситуацию, выводя ее из исключительно социальной плоскости. На заявление своего заместителя сразу же отреагировал спикер Госдумы Борис Грызлов, который предостерег "ряд депутатов" от подобных заявлений, предупреждая их о риске обострения ситуации. Таким образом, двусмысленное положение "Единой России" в глазах населения катализирует размежевание внутри самой партии.

Все это порождает рост компенсаторных запросов "Единой России", которые и без того за последний год ощутимо накопились. По ней и так было нанесено два мощных политических удара. Во-первых, она не получила политической субъектности и в принципиальных для Кремля вопросах остается лишь "машиной для голосования" в Думе (например, "Единой России" не позволили участвовать в формировании правительства). Во-вторых, Кремль сделал ставку на управляемую многопартийность, поддерживая не только "единороссов", но и "Родину", получившую куда больше возможностей для критики политики власти (особенно по вопросу монетизации). Принудительная солидарность с правительством вопреки общественному мнению и крайне высокие риски потери популярности ставят перед партией проблему собственной идентификации. Поэтому в других политических вопросах, касающихся распределения власти, "Единая Россия" может попытаться усилить свое влияние. Ближайшим примером может стать претензия "Единой России" на большее влияние в процессе выбора кандидатур на посты губернаторов. И ее активизация в этом уже видна.

На этом фоне перед Кремлем встает целый комплекс проблем. Первая категория проблем связана с управленческими задачами. Очевидно, что ситуация с региональными льготниками носит тяжелый характер - ветераны труда, труженики тыла и незаконно репрессированные теперь не являются предметом заботы со стороны федерального центра. Далеко не во всех регионах даже существуют исчерпывающие списки льготников, не говоря уже о наличии соответствующих финансовых ресурсов. Здесь же стоит и проблема, связанная с диспропорциями в региональном развитии и перераспределением полномочий между федеральным центром и регионами. Как известно, регионы получили право самостоятельно предоставлять льготы, но это могут себе позволить лишь ресурсообеспеченные субъекты РФ (особенно в условиях современного состояния бюджетного федерализма). Складывается ситуация, когда по разным регионам размеры компенсаций отличаются, а различные категории граждан получают (или не получают) льготы в зависимости от возможностей региональной администрации. Например, право на бесплатный проезд сохранены в Москве, Камчатской, Тюменской, Московской областях. Это порождает другую проблему, носящую уже территориальный характер. Так, неслучайно митинг в Химках сопровождался требованиями о присоединении этого города к Москве. На стыках регионов с разным уровнем развития и финансовой обеспеченности могут возникать и уже возникают дополнительные, сопроводительные социальные протесты, связанные с региональной диспропорцией в возможностях региональных бюджетов. Такие очаги протестов тогда становятся уже не социальными, а политическими, направленными против местных властей. Поэтому правительству придется принимать меры по минимально возможному выравниванию ситуации. Не случайно, что сейчас регионам рекомендовано ввести льготы на проезд, но неясно, как это смогут сделать финансово слабые субъекты Федерации.

Вторая категория проблем основана на отсутствии публичной политической кампании, которая должна сопровождать социально значимые реформы, в том числе и монетизацию льгот. Кремль не только не сумел обосновать необходимость проведения реформы, но и вынужден теперь искать виноватых в росте социальной напряженности. Монетизация льгот стала самым непопулярным решением правительства за все последние годы. Даже после столь масштабных акций протестов правительство говорит о необходимости "снятия психологической напряженности", сводя проблему к восприятию, а не реальным требованиям населения. Сам же премьер-министр Михаил Фрадков, солидаризируясь с "Единой Россией", назвал "ответственными" за реформу "местные администрации". Фрадков объяснил сложившуюся ситуацию беспрецедентной сложностью закона в исполнении, ошибками в информировании населения и неуклюжими действиями некоторых региональных властей. Под последними имелись в виду местные законы о льготах в Москве и Московской области, предусматривающие предоставление льгот только жителям "своего" субъекта РФ. Сложилась ситуация, когда официальная повестка дня резко разошлась с социальными запросами, и происходит заметное дистанцирование самого государства от общества. Причем все больше доминируют методы виртуализации ситуации вокруг реформ и грубой пропаганды "плюсов" принимаемых решений.

Из этого вытекает третья категория проблем. Кремль все больше упускает рычаги управления социальным протестом. Политически значимые силы вынуждены определяться, и с учетом социального фактора это происходит не в пользу правительства. Оппозиция постепенно перехватывает инициативу: во многих регионах прошли массовые акции протеста под руководством КПРФ. Коммунисты также обещают в ближайшее время в Госдуме поставить вопрос об отставке правительства. Лидер партии "За достойную жизнь" Сергей Глазьев заявил о намерении инициировать проведение всероссийского референдума. Фракция "Родина" активно критикует "Единую Россию" за принятие закона. Напомним, что именно партия "Родина" стала одним из самых опасных конкурентов "партии власти" на выборах в законодательные собрания регионов. Социальная ситуация может оказать весьма ощутимое влияние на позиционирование "Родины", которая считается прокремлевской организацией. В случае возникновения мощного социального заказа на реализацию требований населения околокремлевские партии могут трансформироваться в оппозицию, понимая, что административный ресурс в условиях массового протеста менее эффективен.

Заметим, что на фоне "оранжевой революции" в Украине политическая активность в среде молодежи оценивается в СМИ с точки зрения рисков повторения украинского сценария. В воскресенье впервые митингующие использовали оранжевый цвет: в Петербурге было выставлено несколько палаток. Однако пока это только изолированная акция в крупном мегаполисе - большинство протестующих составляют люди старшего возраста, далекие от "оранжевых настроений". Агрессия участников акций (так, в Петербурге они прогнали с митинга главу местного комитета по социальным вопросам) также принципиально отличается от "карнавальной" стилистики, доминировавшей в Украине и Грузии. Скорее эти акции похожи на выступления оппозиции в 1992-1993 годах (против "гайдаровских реформ", а позднее - в поддержку Руцкого и Хасбулатова). Не случайно в них участвует мало представителей молодежи, которые решают проблемы, связанные с отменой студенческих льгот, иными способами, в индивидуальном порядке.

Политические лидеры протестующих, берущие под свой контроль активность пенсионеров, относятся, как правило, к левой и левоцентристской части политического спектра. Так, в Петербурге акции прошли под руководством местных отделений КПРФ, "полевевшего" в последнее время "Яблока", достаточно известной в городе своими "внепарламентскими" акциями Региональной партии коммунистов, а также местных организаций в поддержку самоуправления. Ранее они совместно уже проводили акции против незаконной застройки в центре города, но они носили локальный характер. Теперь "питерская" политическая инфраструктура протеста смогла, наконец, получить повод общероссийского масштаба для своей деятельности. Аналогичная ситуация сложилась в Пскове, где создан "совет самозащиты граждан": его председателем стал коммунист Сергей Гоголев, заместителями - "яблочник" Лев Шлосберг и глава областного профсоюза работников образования и науки Юрий Андреев. Что касается национал-большевиков, которым власть инкриминирует организацию акций, то эта немногочисленная незарегистрированная партия просто не в состоянии "осилить" такой большой проект. Ее активисты принимают участие в акциях, стараясь подчеркнуть свою идентичность и сделать рекламу своей партии, но не руководят ими. Не случайно, что несколько задержанных национал-большевиков были позднее отпущены.

Несколько неожиданным стало обнародование позиции Патриархом Московским и всея Руси Алексием II. На официальном сайте РПЦ появилось его заявление: "Церковь не намерена указывать государству, какие именно экономические механизмы ему надлежит применять при осуществлении социальной политики. Для нас важно другое: эта политика должна быть справедливой и действенной, находить понимание у народа. Последние события свидетельствуют, что эти принципы в надлежащей мере не реализованы". По мнению Патриарха, "преобразования ни в коем случае не должны лишить людей реальной возможности пользоваться транспортом и связью, сохранить свое жилье, иметь доступ к медицинской помощи и лекарствам". Обращаясь к "властям в центре и на местах", патриарх призвал их "как можно быстрее дать людям положенное им по закону и по высшему, нравственному праву". В данной ситуации очевидно, что традиционная политическая лояльность РПЦ уступила место лояльности собственным прихожанам, значительная часть которых как раз оказывается пострадавшей от монетизации льгот.

Монетизация льгот - это лишь первый ощутимый удар по малообеспеченному населению. В ближайшее время социальный протест может оказаться направленным и против реформ образования, здравоохранения, отмены отсрочек от армии, повышения стоимости услуг ЖКХ. Пока социальный протест направлен против самих реформ и осуществляющего их правительства, затрагивая уже и президента. Однако в условиях жесткого информационного контроля, низкой эффективности государства в данной ситуации, недооценившего болезненность принимаемых решений для большинства населения, протест может быть постепенно перенаправлен на режим в целом. Более того, акции протеста по всей России способна стать одним из главных факторов начала размежевания в элитах, и если сейчас прокремлевские политические силы (при условии даже явной непопулярности принимаемых решений) продолжают ориентироваться на власть, то в случае дальнейшего обострения ситуации моноцентрический режим может потерять свою устойчивость.

Монетизация стала поводом для слухов о возможных отставках в системе федеральной исполнительной власти. При этом разные аппаратные группы стремятся выйти из ситуации согласно выгодному для них сценарию. Так, если пенсионеры требуют отставки правительства (в том числе, следовательно, и Фрадкова) и Зурабова, ставшего главной мишенью для критики, то ориентирующиеся на силовиков политики настаивают на иной конфигурации: уволить Зурабова, а также Кудрина и Грефа, но фактически вывести из-под удара Фрадкова. По сути дела, выступления пенсионеров стали поводом для очередного обострения аппаратной борьбы, которая велась еще в прошлом году.

Отсутствие (по крайней мере, в течение первой недели выступлений) внятной и четкой публичной реакции президента, стремление чиновников и провластных политиков переложить ответственность друг на друга могут служить доказательством того, что режим, привыкший к общественной поддержке своих действий, оказывается в трудном положении при первых непопулярных решениях. Теперь же люди не только вынуждены "затягивать пояса", но и недовольны утратой небольших, но значимых для них привилегий (это актуально даже для "благополучных" регионов). Многое будет зависеть от того, сможет ли режим восстановить свою "коммуникацию" с населением, которая сейчас выглядит явно нарушенной в условиях трансформации режима: когда сохранилась и усилилась административная система, а амортизаторы "сдулись". Однако при этом любые меры власти будут означать лишь запоздалую и частичную компенсацию, направленную на снятие сильнейшего социального напряжения.

Версия для печати