27.11.2006 | Татьяна Становая

Борьба с коррупцией - для элит и народа

21 ноября президент России Владимир Путин принял участие во Всероссийском совещании руководителей правоохранительных органов. Главной идеей выступления президента стала борьба с коррупцией и ее предупреждение. До президентских выборов антикоррупционная тема будет одной из самых актуальных и активно поддерживаемой на высшем уровне.

Проблема борьбы с коррупцией на самом высоком уровне впервые громко зазвучала в 2003 году, став центральной для продвижения на парламентских выборах партии «Единая Россия». Тогда ее лидер и министр внутренних дел РФ Борис Грызлов отличился раскрытием в системе правоохранительных органов «оборотней в погонах». С 2004 года тема борьбы с коррупцией так или иначе всегда присутствовала в выступлениях и посланиях президента, но не была доминирующей.

Новый пик антикоррупционной темы пришелся на 2006 год. Стоит напомнить, что Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному собранию очень жестко выступил против сращивания власти и бизнеса, впервые столь четко выразив предупреждение чиновничеству. Вскоре последовали громкие отставки в таможенной службе, Генеральной прокуратуре, были возбуждены уголовные дела по так называемому делу «Три кита». Недавно произошли также громкие отставки в ФОМС: чиновников обвиняют в коррупции. На фоне этих громких отставок и разоблачений прошло совещание руководителей правоохранительных органов, которое вызвало большой резонанс в СМИ. В публичном пространстве доминирует впечатление, что начался новый виток антикоррупционной кампании.

В самом начале Владимир Путин заявил, что совещание посвящено повышению эффективности правоохранительных органов. Однако антикоррупционная составляющая в выступлении президента на совещании звучала не так ярко и агрессивно, как потом было представлено в государственных СМИ. «Несмотря на множество принимаемых и реализуемых государственных программ, общество по-прежнему ждет более эффективных результатов в противодействии этому злу. И для их достижения, конечно, только профессионализма милиции, прокуратуры, других органов правопорядка недостаточно», - заявил Владимир Путин. Сама по себе тема борьбы с коррупцией на совещании звучала периферийно, и основной акцент делался на том, что многое уже сделано. Это говорит о том, что антикоррупционную риторику особо подчеркивают и усиливают в публичном пространстве, обращая на нее пристальное внимание.

Однако контекст выступления президента был передан в СМИ с совершенно иными акцентами. В новостных сюжетах по госканалам Владимир Путин предстал как очень жесткий борец с коррупцией, объявивший войну «оборотням в погонах». Президент предложил ввести контроль над доходами и имуществом сотрудников правоохранительных органов. В своем заключительном слове Владимир Путин выразился более жестко: «Деньги и власть должны быть разъединены. Это тоже выбор каждого чиновника, каждого сотрудника государственного аппарата или сотрудника правоохранительных органов. Хотите зарабатывать деньги – идите в бизнес, хотите служить государству и реализовывать себя на государственной службе – живите на заработную плату, и давайте вместе бороться за ее повышение». Именно эта фраза в итоге и стала главным «посланием» для публики на госканалах.

Таким образом, в публичном пространстве президент предстал как главный борец с коррупцией. Не случайно слова Путина прозвучали почти сразу после громких перемен в МВД России, а также коррупционных дел в Федеральном фонде медицинского страхования. Публичная антикоррупционная борьба, начавшаяся весной этого года, получила свое продолжение. Это означает, что до президентских выборов тема борьбы с коррупцией будет поддерживаться, а «кампания» будет носить волнообразный характер.

У президента есть несколько целей, который он преследует, позиционируя себя в качестве главного борца с коррупцией. Причем тут важно подчеркнуть, что борьба с коррупцией имеет три адресата: общество, бюрократия и международное сообщество.

В первом случае президент стремится прежде всего к удовлетворению внутреннего запроса. Тема борьбы с коррупцией стала одной из самых актуальных и востребованных, причем как для общества, так и для несиловой элиты. По оценкам фонда «Индем», рынок деловой коррупции превзошел в 2005 году доходы федерального бюджета в 2,7 раза. Тогда как рынок бытовой коррупции в России вырос за 2004-2005 годы с 2,8 до 3 млрд долларов. Коррупция и чиновничий «беспредел» превратились в единственную очевидную и наиболее «выпуклую» претензию к режиму Владимира Путина, которая является консенсусной для всех российских политических сил, а также общества. За продвижение темы борьбы с коррупцией взялись основные политические партии. 3 октября в Госдуме КПРФ инициировала подписание антикоррупционного пакта. Несколько месяцев назад молодежное отделение «Единой России» - «Молодая гвардия» - получило от партии предложение выявлять коррупционеров в региональных органах власти. Тем самым «партия власти» пытается дистанцироваться от чиновников, «дебюрократизировать» свой имидж. СПС в своей программе «Горизонт-2017» борьбу с коррупцией также сделала одной из центральных.

По данным ВЦИОМа, проводившего исследование 11-12 ноября в 46 регионах, российские граждане также очень недовольны чиновничеством. Газета «Ведомости» приводит подробные данные исследования, указывая, что подавляющее большинство (78%) респондентов считает, что коррупция глубоко укоренилась в российском обществе. Всего 2% граждан полагают, что ее мало или нет совсем. В Москве и Санкт-Петербурге 80% респондентов уверены в коррумпированности городских госслужащих и предпринимателей. Это на 23% больше, чем в среднем по стране. При этом исследование показывает, что авторитет государства и политической системы вырос, в то время как доверие к конкретным чиновникам снизилось. Это означает, что словам президента граждане доверяют и будут доверять. Таким образом, можно наблюдать укрепление тенденций роста востребованности «снизу» борьбы с коррупцией и более ясное понимание и обществом, и элитами проблемы актуальности этой проблемы.Отсюда и политическая мотивация президента - остаться вне конкуренции в борьбе за антикоррупционную тему. Владимир Путин пытается перехватить инициативу у всех игроков (включая «партию власти»), показавая, что он способен быть эффективным в данном направлении.Во-вторых, в последние годы значительно выросла политическая цена борьбы с коррупцией. Административные акторы вытесняют политических, бюрократия расширяется, а президент становится единственным действительным политическим игроком, который несет ответственность за работу государственной системы органов власти. В этой связи борьба с коррупцией становится необходимым фактором политического функционирования президента.

Кроме того, борьба с коррупцией адресована как самой бюрократии, так и элите в более широком смысле. Владимир Путин вынужден повышать свою активность в преддверии избирательного цикла 2007-2008 годров. Президент дает четкий сигнал, что до конца срока свого правления останется ключевой фигурой в системе принятия политических решений.

Борьба с коррупцией направлена и на повышение дисциплины бюрократии, от работоспособности и эффективности которой во многом также будет зависеть переходный процесс 2007-2008 годов. После прихода нового правительства в 2004 году была в значительной степени профанирована административная реформа. Государственный аппарат разросся. По данным Росстата, общая численность чиновников России без учета «федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области обороны и безопасности» (силовики), выросла на 10% и составила 1 462 000 человек по итогам 2005 года. Это стало рекордным ростом после 2001 года (тогда впервые было отмечено сокращение чиновников). Самые заметные изменения за последнее десятилетие произошли в структуре занятости работников центрального аппарата власти. По данным Росстата, в 2005 году доля работников федеральных органов власти в общем числе составила 52,5%. На уровне субъектов федерации (на фоне перераспределения полномочий) рост чиновничества незначительный: 15,8% (в 2000 году - 16,6%, в 1995 году - 50,3%). С 2000 года, несмотря на «усиление роли местного самоуправления», на местном уровне власти происходило лишь сокращение чиновников - с 38,5% в 2000 году до 31,8% в 2005 году.

За последние два года можно было наблюдать три важные фактора: первый – более быстрые темы роста чиновничества, второй – резкое ослабление политического и гражданского контроля над исполнительной властью (а зачастую он и вовсе отсутствует), третий – после отставки правительства Михаила Касьянова власть фактически контролируется «путинцами», то есть «своими» для Владимира Путина. Это означает, что бюрократия становится менее ответственной, менее эффективной и более коррупционной и одновременно бесконтрольной. Заметно снижается качество законотворческой работы.

Единственно возможным «инструментом» повышения эффективности бюрократии в этой ситуации становится сам Путин. Тем более что и ставки в этом направлении выросли. От эффективности бюрократии будет зависеть успешность реализации национальных проектов, являющихся элементом операции «преемник». Неслучайно первый вице-премьер правительства РФ Дмитрий Медведев 22 ноября обрушился с несвойственной ему жесткой критикой в адрес фармацевтического сектора. «Состояние дел в фармацевтической промышленности отвратительное», - сказал Медведев в беседе с журналистами Уральского федерального округа. «Одни жулики лекарства производят, другие жулики эти лекарства продают, а третьи жулики занимаются посредничеством, используя средства государственной программы. Надо наводить там порядок, в том числе с использованием уголовных процедур», - заявил первый вице-премьер. Стоит также напомнить, что президенту пришлось подключать Счетную палату и Генеральную прокуратуры к механизмам реализации нацпроектов из-за реальной угрозы «разворовывания» денег.22 ноября и сам президент раскритиковал правительство за неэффективность в принятии решений в области энергетики. Еще в 2005 году Владимир Путин фактически ввел ручное управление правительством: президент ставил задачи, контролировал сроки и качество их выполнения. Без его «окрика» (а порой и с «окриком»), добиться быстрого решения тех или иных вопросов практически не удается из-за неработоспособности самой исполнительной системы власти. Каждое существенное решение требует президентской политической воли или арбитража для «разведения» конкурирующих кланов.

Наконец, третьим адресатом борьбы с коррупцией является международное сообщество. Репутация России ухудшается. По данным опубликованного 18 октября 2005 года ежегодного исследования, проведенного организацией Transparency International, Россия по размаху коррупции «упала» на еще более низкое - 126-е - место среди 159 государств, оказавшись на уровне Нигера. Это сказывается и на отношении к России потенциальных инвесторов, и на восприятии России и ее руководства общественным мнением других стран, что в свою очередь негативно влияет на международные отношения.

Антикоррупционная борьба (не кампания, а именно борьба) будет вестись как в PR-целях (одна из самых востребованных тем), так и в целях мобилизации и консолидации элит вокруг президента на протяжении этого и следующего годов. Скорее всего, эта борьба будет носить волнообразный характер. При этом можно выделить два типа действий против чиновников. Первый затрагивает «путинцев», «своих» фигур, которые по причине своей слабой эффективности или являясь жертвами конкурентов, будут «тихо» отправляться в отставку без публичных разбирательств и «порки». Второй тип – громкие отставки и разоблачения в отношении чиновников-«чужаков» для путинской элиты. Тем самым Владимир Путин будет решать сразу две задачи: повышать, насколько возможно, эффективность бюрократии и удовлетворять социальный запрос снизу, лишая инициативы оппозицию.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати