12.04.2005 | Игорь Бунин

ПОЛИТИЧЕСКИЕ РИСКИ ДЛЯ БИЗНЕСА В РОССИИ

В России ныне сложилась уникальная ситуация с политическими рисками. Впервые за время путинского правления эти риски сопряжены не с тем, что модернизационная стратегия может быть повернута вспять, а с продолжением и усилением нынешних тенденций развития политического режима.

Вызов для путинской модернизации не в выборе между демократизацией и либеральными экономическими реформами. История знает много примеров, когда не просто реформы, но экономические чудеса совершались авторитарными режимами (Тайвань, Чили и т.д.). Однако такие реформы могли состояться только при условии демонстрации последовательной политической воли элит, относительно честной судебной власти и компетентной государственной бюрократии и при более-менее обузданной коррупции. Что же касается России, то по мере того, как режим становится более вертикальным или моноцентрическим, упомянутые выше факторы скорее создают проблемы его эффективности, чем помогают продвигать модернизационный проект. Таким образом, единственный рецепт успешной модернизации в России состоит в либеральных структурных реформах и демократизации, которая поможет обуздать бюрократический произвол.

Важно отметить, что зарубежные инвесторы придают большее значение политическим, а не экономическим рискам. В исследовании с участием 154 зарубежных инвесторов, которое в 2005 году провела компания PBN, 5 главных препятствий к инвестированию в России имеют отчетливо политический характер: коррупция (упомянутая 72% респондентов), административные барьеры (66%), избирательное применение законов (56%), несовершенная и противоречивая юридическая база (51%), конфликт между бизнесом и властью (29%), увеличение государственного контроля над экономикой (23%). В то же время консенсусно признаваемые достоинства инвестирования в Россию преимущественно экономические по характеру: объем российского рынка (88%), высокие темпы экономического роста (77%), квалифицированная дешевая рабочая сила (55%), и только четвертый фактор политический - макроэкономическая стабильность (46%). Подводя итог примерно такому же списку барьеров для ведения бизнеса, рейтинговое агентство Standart&Poor's добавляет непредсказуемые механизмы реализации экономической стратегии и действия регуляторных агентств.

Концентрация политической власти, иначе говоря, моноцентрический режим, стала главной чертой современной российской политики. Она несет в себе как положительные, так и негативные следствия для деловой среды и инвестиционного климата. При этом недостатки, как это часто бывает, тесно взаимосвязаны с достоинствами, подчас являясь их продолжением.

К числу позитивных следствий можно отнести следующие:

- высокая популярность президента и лояльность ему всех институтов власти снижает риски политической дестабилизации: вероятность "оранжевой революции" относительно мала;

- исполнительная власть имеет огромную свободу действий для реализации структурных реформ в экономической и социальной сферах;

- высокая степень контроля над региональной политикой: при назначенных губернаторах риски и злоупотребление властью на региональном уровне существенно снижаются;

- здоровая фискальная политика и нефтедоллары, накопленные в стабилизационном фонде, создают режиму достаточную защиту от рисков дестабилизации в случае падения нефтяных цен по сценарию 1998 года.

Негативные следствия моноцентризма можно суммировать наблюдением, что моноцентрический режим объективно сужает базу поддержки для модернизации и создает стимул для действия нелиберальных элементов в политическом классе и бюрократии, привыкшей к жесткому контролю над бизнесом и собиранию с него дани. Это определение "упаковывает" в себя целый набор политических рисков для бизнеса. Как мы покажем ниже, эти риски не являются абсолютно неотвратимыми; самое главное, что их сочетание существенно затрудняет стратегическое планирование инвестиций в Россию.

Перечень политических рисков можно начать с несколько неожиданного угла зрения: меняется социально-политический климат. Большинство людей, приходящих в ряды правящего класса (большая часть прокремлевской фракции в Думе, чиновники в центральном и региональных властных аппаратах и т.д.), придерживаются этатистских и дирижистских подходов к экономике. Периодически выдвигаются госкапиталистические идеи, предлагается тратить нефтедоллары на инвестиционные цели, установить более жесткий государственный контроль над различными видами экономической деятельности. Причем далеко не все такие планы оперативно дезавуируются государством. Важно отметить, что подобные идеи поддерживаются и большинством общественного мнения, которое остается в значительной степени патерналистским.

Таким образом, либеральные министры в правительстве превращаются в едва ли не меньшинство, осаждаемое агрессивными армиями дирижистов и популистов. Последние события показывают, что либералы оказываются способными защитить свои позиции: об этом свидетельствует разрешение противоречий между Алексеем Кудриным и Михаилом Фрадковым по вопросу об НДС (его снижение должно было компенсироваться направлением части резерва стабилизационного фонда в федеральный бюджет), а также обещаниями, которые Владимир Путин дал лидерам бизнеса на их недавней встрече в Кремле. Итак, либералы по-прежнему одерживают верх, но мало кто сомневается, что противоречия между ними и дирижистами будут оставаться и в будущем.

Часто утверждается, что моноцентрический режим может действовать более эффективно, особенно на фоне хаоса и беспорядков, которыми характеризовалась российская политика прошлого десятилетия. Однако многие факторы развития российской моноцентрической политики порождают серьезные сомнения в эффективности такого режима:

- режим теряет обратную связь, способность усваивать негативную информацию. С ограниченной оппозицией в парламенте, подконтрольными федеральными телеканалами и обузданными губернаторами Кремль зачастую недооценивает возможный эффект своей политики. Яркий пример этого явления - неспособность Кремля предвидеть негативную общественную реакцию на монетизацию социальных льгот. Отмена всенародных выборов губернаторов и депутатов Думы перережет еще два канала коммуникации между властью и народом.

- повышение неопределенности в принятии решений. Фактически президентский кабинет министров, сформированный весной 2004 года, часто оказывается разделенным в подходах к макроэкономической политике. Только три примера: затянувшаяся неопределенность в принятии решения по поводу слияния "Газпрома" и "Роснефти" и судьба "Юганскнефтегаза"; долгие споры по налоговой политике (снижение НДС до 13%, предлагавшееся премьер-министром Фрадковым, и набор мер по либерализации налогового администрирования, предлагавшиеся либеральными министрами Кудриным и Грефом; взаимоисключающие предложения по использованию налоговых механизмов: минимизация давления на бизнес (в частности ограничение числа налоговых проверок) против более репрессивного подхода (допущение конфискации собственности и отмена срока давности по налоговым преступлениям)).

Как показывает практика, в конечном итоге зачастую побеждают разумные решения, однако подобная неопределенность, связанная во многом с "ручным" управлением страной со стороны президента (который объективно не может быстро реагировать на массу разнородных проблем), порождает страхи и сомнения в бизнес-сообществе и замедляет темп структурных реформ. Подобные реформы по-прежнему планируются и запускаются, но претворять в жизнь их удается только на ручном управлении президента и его ближайших помощников.

- повысившаяся роль административных злоупотреблений. Согласно старой русской поговорке: "жалует царь, да не жалует псарь". Без должной системы сдержек и противовесов, при ограниченном публичном контроле каждый уровень бюрократии поддается искушению употребить власть для того, чтобы замедлить или повернуть вспять претворение решений, уже принятых на самом верху. Тем самым бизнес принуждается к коррупционному поведению. Наглядный пример этого - решение по строительству нефтепровода к Тихому океану, который блокировался всеми возможными способами. Многие государственные чиновники стремятся получить полный или частичный, юридически оформленный или неформальный (но не менее эффективный) контроль над прибыльными компаниями. Избавившись от угрозы приватизации олигархами, российское государство постепенно приватизируется растущими ордами псарей. Александру Пушкину приписывается эпиграмма: "В России нет закона; есть столп, а на столпе - корона". Между прочим, автор имел виду не некую абстракцию, а вполне конкретную эмблему прокуратуры, намекая на то, что трактовка закона находится в ведении государственного чиновника.

Противовесы чиновничьим злоупотреблениям крайне слабы. Некоторые представители крупного бизнеса с политическими амбициями ("олигархи"), возможно, были заинтересованы в снижении уровня коррупции в стране, так как рассчитывали на собственное "встраивание" в мировой истеблишмент - впрочем, не следует забывать, что именно "олигархия" в значительной степени способствовала росту коррумпированности госаппарата. Как говорил Михаил Ходорковский, коррупция с нас началась, на нас и закончится. Но само развитие "дела ЮКОСа" показало, что "олигархия" проигрывает борьбу за влияние государственному аппарату. Что же до других возможных противовесов (законодательная власть, институты гражданского общества и др.), то они слишком слабы для того, чтобы эффективно играть эту роль.

Возвращаясь к теме предпринимательского климата, можно констатировать наличие в России более этатистского подхода к двум взаимосвязанным проблемам: контролю над нефтью и другими природными ресурсами и допуску прямых иностранных инвестиций в страну. Эти подходы проявляются разными способами:

- "дело ЮКОСА", который готовился к крупномасштабной сделке с зарубежными партнерами;

- ограничение доступа иностранных компаний к стратегическим нефтяным месторождениям;

- требуемое одобрение любой покупки активов в России иностранными компаниями на самом высоком уровне, например, продажа миноритарного пакета акций ЛУКОЙЛа, сделка "Сименса" с компанией "Силовые машины", сделка независимой газовой компании НОВАТЭК с компанией Total;

- образование крупных государственных игроков в нефтегазовом секторе ("Роснефть"-"Газпром", чрезвычайно непрозрачное приобретение бывшей частной компании "Юганскнефтегаз"). Фактически речь идет об ускоренном развитии системы "государственного предпринимательства", в которой частным инвесторам (зарубежным и российским) отводится относительно второстепенная роль.

Таким образом, приход иностранных инвесторов по-прежнему приветствуется, но только при условии одобрения со стороны властей и их согласия на условия, не позволяющие получить реальное влияние на управление крупнейшими российскими компаниями (приобретение лишь миноритарного пакета акций, вступление в партнерские связи с российскими компаниями, более подверженными давлению со стороны властей, использование механизма СРП). Такой подход уже привел к общему сдвигу в приоритетах власти. Если в первые годы нынешнего века правительство России посылало отчетливые позитивные сигналы иностранным инвесторам, то после "дела ЮКОСа" оно не чувствует себя обязанным принимать в расчет при принятии решений возможную реакцию иностранных инвесторов.

Представляется, что инвестиционная привлекательность страны осталась в числе значимых факторов для российской власти, но перестала быть для нее безусловным приоритетом по сравнению с другими задачами (как это имело место в 2000-2003 годах, когда именно этим объяснялось принятие многих либеральных законодательных актов, причем даже не имеющих прямого отношения к экономике - например, введение суда присяжных). Обращает на себя внимание заявление помощника президента Игоря Шувалова о том, что хотя никто не хочет повторения ситуации с ЮКОСом, однако в случае необходимости "мы будем точно такие же меры применять и в будущем, даже если это отрицательно скажется на инвестиционном климате России".

Таким образом, можно констатировать, что доверие между властью и бизнесом подорвано. "Дело ЮКОСа" и антиолигархическая кампания 2003 г. фактически стали демонстрацией новых неписаных "правил игры" для российского бизнеса. Как показали последующие события, эти правила включали:

- отказ от политических амбиций и деятельности;

- жесткая налоговая дисциплина, включая запрет на использование "дыр" в налоговом законодательстве (как показывает судебная статистика, в последние годы доля исков, выигрываемых налоговыми органами, резко возросла);

- "социальная ответственность" бизнеса, включая "подсказанное" властями пожертвование на социальные проекты;

- поощрение государственно-частных партнерств, т.е. направляемых государством инвестиций.

Вполне предсказуемой реакцией бизнеса, которую мы замечаем в наших исследованиях и общении с предпринимателями, стала утрата мотивации к ведению бизнеса. В прошедшее десятилетие российским бизнесменам был свойственен, так сказать, can-do-ism (кандуизм) - вера в способность добиться своего вопреки препятствиям всякого рода, теперь же им присуща осторожность и неуверенность в себе. Многие жалуются, что их уже "достало" бюрократическое давление и угрозы. По словам одного видного российского предпринимателя, "у каждого из нас в кармане по 10 граммов героина, даже если карманов вовсе нет", т.е. на любой бизнес можно "наехать" под любым предлогом. Последняя встреча президента Путина с лидерами бизнес-сообщества обнадеживает, причем особенно важны не те конкретные меры, которые он предложил (например, сокращение срока давности по приватизационным сделкам до трех лет - фактическое закрытие приватизационного досье в ситуации, когда срок давности по многим сделкам прошел или уже проходит, а значительная часть приватизированных компаний за это время перешла законным путем в руки добросовестных приобретателей), а продемонстрированная им воля восполнить урон, нанесенный доверию бизнеса к власти. В этом же ряду и заявление руководителя администрации президента Дмитрия Медведева о том, что "государственный капитализм - путь к полному монополизму и стагнации в экономике". Однако последствия кризиса доверия будут ощущаться еще долго.

Пока что в России не удается не только определить четкие правила игры в отношениях между государством и бизнесом - они носят размытый характер, в значительной мере основаны на неформальных факторах, - но и выстроить разумную систему "баланса интересов" между ними: подобную той, которая установилась в США (далеко не бесконфликтно) в период президентства Теодора Рузвельта (гарантии частной собственности в сочетании с эффективно действующим антитрестовским законодательством).

Подводя итог, скажем, что Россия не перестала быть привлекательной площадкой для ведения бизнеса и инвестиций. Однако политическое руководство страны посылает бизнесу противоречивые сигналы. Коммунистический реванш давно невозможен (в этом отношении прав Анатолий Чубайс, когда говорил в 1996 году, что вбит "последний гвоздь в гроб коммунизма"), но не менее важной проблемой становится вызов со стороны бюрократии. Многое сегодня зависит от того, насколько власть окажется способной продемонстрировать волю и восстановить свою дееспособность, решить острые проблемы и восстановить доверие в отношениях с бизнес - сообществом. Пока что делаемые навстречу бизнесу позитивные шаги уравновешиваются сохранением над ним "дамоклова меча", повышающего уровень рисков.

Версия для печати