22.01.2007 | Татьяна Становая

Масштабные контртеррористические меры: дебют НАК

17 января на территории всей России были введены повышенные меры безопасности, затронувшие практически все жизненно важные объекты инфраструктуры и массового скопления людей. Поводом послужила якобы поступившая из спецслужб одной из зарубежных стран информация о готовящихся в России терактах. Проведенная Национальным антитеррористическим комитетом операция беспрецедентна и ранее никогда не применялась. Это породило целый ряд версий, объясняющих происходящее.

16 января Национальный антитеррористический комитет распространил сообщение, в котором говорится, что Федеральным оперативным штабом (ФОШ) России от иностранных партнеров «получена информация, которая в настоящее время проверяется, о возможном совершении диверсионно-террористического акта на наземном транспорте и в метрополитене». Журналисты пытались выяснить, от какого государства могла быть получена информация, но безуспешно: это нередко трактовалось как подтверждение версии о ложной тревоге (хотя понятно, что неразглашение такой информации является нормой). Один из сотрудников МВД РФ на условиях анонимности признался «Новым известиям», что «якобы ЦРУ получило по своим каналам информацию, что в 12 часов дня по московскому времени в метрополитене Москвы и почему-то в Киргизии готовятся теракты, поэтому сразу же предупредило об этом отечественные спецслужбы». Все реакции в СМИ на происходящее можно характеризовать как полное недоумение: в России ничего подобного никогда еще не происходило. Более того, ощущалась нервозность, а большинство СМИ выразили недоумение «играми на нервах» со стороны власти.

19 января мероприятия были окончены. Как сообщила НАК, после предупреждения об угрозе теракта взрывотехники обследовали более 500 подозрительных предметов, обнаруженных в местах массового скопления людей. Спецслужбы и правоохранительные органы провели более 60 тысяч проверок «по настораживающим признакам», задержаны пять человек, находящихся в розыске. Проведено более 150 проверок заявлений граждан, поступивших на телефоны доверия. Никакие иные подробности об операции не сообщаются, так же как и не было сведений о предотвращенных терактах. Отсутствие информации лишь усугубило ощущение загадочности происшедшего.

Действительно, предпринятые меры беспрецедентны по масштабу (с ними могут сравниться, и то очень относительно, лишь мероприятия по усилению безопасности в дни массовых мероприятий, например, всероссийских акций или праздников). Антитеррористическая операция проходила на всей территории страны, что само по себе технически очень сложно и требует отлаженной, скоординированной работы. Усиление мер безопасности было предпринято в крупных городах, на транспортных объектах: в метро и аэропортах, на железнодорожном транспорте и энергетических объектах. К мероприятиям были подключены практически все государственные учреждения всех уровней власти, что требует высокого уровня координации действий.

В России мероприятия в «западном стиле» сразу породили массу попыток угадать тайные мотивы ФСБ, вплоть до самых экзотических: например, говорили о стремлении одной из западных спецслужб проверить дееспособность российских спецслужб. Шок, который испытала общественность, связан с тем, что операция стала полной неожиданностью, не имеющей в нашей стране аналогов. В отличие от западных стран, в России нет системы критериев, по которым формально определялась бы степень угрозы, а также четко выработанного плана действий (кроме внутриведомственных, «заточенных» под решение локальных задач). В то же время после 11 сентября 2001 года, известных терактов в США, а также взрывов в Лондоне, россияне наслышались о подобных системах: это могло рождать разочарование в профессионализме антитеррористической деятельности российских спецслужб по сравнению с западными. Кроме того, у всех на слуху операция «вихрь-антитеррор», результаты которой для общественности далеко не очевидны.

В то же время важно отметить, что население достаточно спокойно реагировало на действия силовиков. В местах массового скопления людей не было замечено паники, давки или другого рода неадекватных реакций.

В целом можно выделить три основных версии происшедшего.

Первая версия – ФСБ организовала масштабные учения. Угроза в этом случае была ложной. Важно отметить, что в последнее время антитеррористическое направление государственной политики активно развивается. Готовится соответствующая законодательная база (принят закон о борьбе с терроризмом), год назад создан Национальный антитеррористический комитет, создается система координации действия всех органов власти в случае появления угрозы теракта. Однако данную систему надо было проверить: с этой точки зрения, происшедшее является попыткой опробовать эффективность механизма противодействия террористам.

Вторая версия – это попытка ФСБ повысить свой авторитет, который очень серьезно пострадал в результате терактов 1999-2004 гг. Столь масштабные мероприятия по «западному образцу» призваны показать, что профессионализм ФСБ растет, эффективность повышается, правоохранительные органы учатся работать «по-новому». Однако у этой версии есть серьезный изъян: после мероприятий по обеспечению безопасности ФСБ не раз упрекали в непрофессионализме. Якобы угрозу не смогли вовремя распознать, вследствие чего пришлось идти на крайние меры. Отсутствие же теракта было расценено не как успех спецслужб (никто не понял, готовились ли реально теракты), а как свидетельство ошибки ФСБ. Разновидность этой версии - якобы спецслужбы попытались пролоббировать увеличение бюджетного финансирования – не выдерживает критики: в России лоббированием такого уровня занимаются через непосредственный контакт с президентом, тем более что у Николая Патрушева с этим не возникает проблем.

Третья версия – это организованная Кремлем операция, «пробный шар», ориентированный на мониторинг реакции общественности на подобные масштабные мероприятия. Изначально обстановка накалялась весьма быстро: информация о готовящихся терактах шла по всем каналам СМИ. Были усилены наряды милиции, в аэропортах введен стопроцентный досмотр, в метро Санкт-Петербурга был выстроен тройной кордон милиции и т.д. Однако реакция населения в целом оказалась достаточно спокойной. Вне зависимости от того, было ли это тестом со стороны Кремля, можно констатировать, что российские граждане на подобные масштабные «устрашающие» мероприятия отреагировали весьма индифферентно. Результаты теста, очевидно, в Кремле возьмут на заметку.

С нашей точки зрения, происшедшее, скорее всего, является комбинацией элементов из всех трех версий: это и учения, и желание поднять авторитет ФСБ, и стремление прощупать реакцию общества. Но главное – мероприятия стали попыткой Николая Патрушева опробовать эффективность вверенного ему год назад Национального антитеррористического комитета (НАК).

Напомним, что НАК был создан указом Владимира Путина 16 февраля 2006 года. Комитет появился в результате решения выстроить вертикаль во главе с ФСБ, которая обладала бы монопольным правом на борьбу с терроризмом и полным спектром ресурсов для этого. Указ наделял главу ФСБ очень широкими полномочиями: выстраивалась антитеррористическая вертикаль, где наряду с НАК создавались региональные антитеррористические комиссии во главе с губернаторами. При НАК и РАК (региональные антитеррористические комитеты) организовывались оперативные штабы: первую возглавляет заместитель главы ФСБ, вторые – главы региональных служб безопасности. Все решения обязательны для исполнения органами государственной власти, чьи представители входят в состав комитетов. В «вертикаль» включены и губернаторы, а также заместители председателей Госдумы и Совета Федерации России. Тем самым, решение НАК будет обязательно для обеих палат Федерального собрания и региональных властей.

Сразу после создания НАК его сравнивали с Управлением по внутренней безопасности США, появившимся после терактов 11 сентября 2001 года. В связи с этим возникали вопросы, будет ли НАК действительно эффективной организацией. Ведь ее юридический статус основан на «указном праве» и не регулируется законом. НАК не является органом государственной власти, деятельность которого построена на жесткой субординации. Напротив, НАК - это координирующая структура, что противоречит «институциональной памяти» руководства комитета, привыкшего к субординации. В итоге были серьезные опасения, что НАК пойдет по пути либо громоздкого, неповоротливого суперминистерства с широчайшими полномочиями, либо неэффективной декоративной структуры с весьма призрачными административными возможностями. В России координирующие органы традиционно слабы, в этих условиях трудно выстроить системы управления, мотивации, контроля и ответственности, тем более что указ о создании НАК затрагивает все ветви и уровни власти, разделенные Конституцией.Однако проведенные мероприятия показали, что НАК вполне эффективна и жизнеспособна. Координировать работу самых разных структур получается весьма неплохо. Например, в состав НАК не вошел министр обороны РФ Сергей Иванов. В то же время 17 января он заявил, что Минобороны России приняло дополнительные меры по охране особо важных военных и государственных объектов в целях предотвращения угрозы теракта – то есть действовал в русле работы НАК.

Проведенные 17 января мероприятия могли стать масштабной проверкой, демонстрацией, в том числе и для президента России, дееспособности системы борьбы с террористической угрозой, ее эффективности, а также использования всех возможностей координации между различными ведомствами. Иными словами, Патрушеву необходимо было опробовать впервые созданный и ни разу не использованный, но беспрецедентно мощный механизм предупреждения терактов и одновременно презентовать его результаты президенту. Одновременно Патрушев, безусловно, пытался проверить реакцию общественности, СМИ и населения.

Важнейшим обстоятельством происходящего стал и тот факт, что впервые спецслужбы так открыто заявили, что информация получена от зарубежных коллег. Как заявил бывший руководитель подразделения по борьбе с терроризмом центрального аппарата ФСБ России Владимир Луценко радиостанции «Голос России»: «Я не помню такого, чтобы озвучивалось так широко, что информация получена от иностранных коллег. Между тем это нормальное взаимодействие, к которому мы всегда стремились и которое всегда как специалисты пытались претворить в жизнь». Возможно, это является неким сигналом западным спецслужбам, означающим, что Россия остается членом антитеррористической коалиции и готова сотрудничать в ее рамках. Своего рода протягиванием «руки дружбы» на фоне негативно влияющего на отношения России с западными странами взаимного роста шпиономании.Меры, предпринятые 17 января, стали дебютом НАК, что крайне важно для самого Николая Патрушева. Впервые удалось скоординировано провести мероприятия по всей территории России и показать обществу и, возможно, Западу, что силовики в России могут быть дееспособными в борьбе с терроризмом, способны учиться более эффективно координировать деятельность с другими ведомствами. Крайне важен и тот факт, что фактически создан мощный механизм мобилизации силовиков, который потенциально может быть использован как в чрезвычайных ситуациях, так и в том числе для контроля ситуации в стране в случае возникновения серьезных политических проблем.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати