26.02.2007 | Татьяна Становая

Асимметричный Татарстан

21 февраля Совет Федерации России отклонил договор о разграничении полномочий между РФ и Республикой Татарстан. Это стало беспрецедентным решением, которое было расценено общественностью как свидетельство политической конкуренции двух спикеров. Однако в действительности в основе отказа от утверждения договора лежат политические интересы Кремля.

Федеративные отношения являются давней проблемой для многонационального российского государства с сильными республиками. Как максимум, России угрожал сепаратизм, как минимум, возникала опасность низкой эффективности контроля и управления из федерального центра. Кроме того, для Кремля всегда актуальна проблема политической лояльности территорий.

Юридически Россия является конституционно-договорной федерацией. В соответствии с Конституцией РФ, все субъекты федерации равны. Они перечислены в Основном законе, лишены права на добровольный выход из федерации, а предметы ведения разделены между уровнями власти при единой вертикали исполнительной власти. Однако в той же конституции предусмотрено право субъектов заключать с федеральным центром договора, что создает условия для появления асимметричной федерации.

Сложившаяся практика разделяла субъекты Российской Федерации на две большие категории, а именно: субъекты федерации, которые строят свои отношения с федеральными органами только на основе российской конституции (прежде всего, области), и субъекты федерации, заключившие с РФ договора.

Договора получили широкое распространение в 1993 году, сразу после принятия конституции, на фоне так называемого «парада суверенитетов» (центр поощрял самостоятельность регионов, известно высказывание Бориса Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»). К 1998 году было заключено 42 договора, подавляющее большинство которых с приходом к власти Владимира Путина было расторгнуто. Договора были востребованы, прежде всего, регионами-донорами, которым требовалось как можно больше самостоятельности в экономике и которые на основе договоров легитимировали свои эксклюзивные отношения с федеральным центром. Конституции и уставы регионов (в первую очередь, национальных республик) существенно противоречили федеральному законодательству, и некоторые прямо провозглашали государственный суверенитет. При этом регионы получали не только политические права, но и существенные экономические преференции (большие субвенции, налоговые уступки и широкие права по управлению природными ресурсами).

Договор с федеральным центром подписал и Татарстан. Республика всегда была в России на особом положении. Тамошний лидер Минтимер Шаймиев активно играл на подъеме национального движения и в 1992 году отказался подписать федеративный договор, тем самым, формально поставив под сомнение свое участие в РФ. В 1994 году Кремль сумел убедить республику подписать договор, сняв угрозу юридического выхода республики из состава России, но при этом оформив ей максимально возможную самостоятельность. Например, в договоре говорилось, что «Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией». По договору Татарстан «участвует в международных отношениях, устанавливает отношения с иностранными государствами и заключает с ними соглашения».

С приходом к власти Владимира Путина в 2000 году регионы сильно урезали в самостоятельности. Напомним, что годом ранее именно «партия власти» в лице движения «Отечество – Вся Россия», представлявшая регионы-доноры (в руководство ОВР входили М.Шаймиев, Ю.Лужков, В.Яковлев), стала главной угрозой правящей группе влияния, которая пыталась провести Владимира Путина в преемники Борису Ельцину. С приходом первого к власти Кремль перестал перезаключать договора, провел реформу Совета Федерации, откуда были удалены губернаторы и спикеры ЗАКСов, а также создал федеральные округа. Полпреды президента в федеральных округах на протяжении двух-трех лет выполняли важнейшую функцию – обеспечивали приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Почти все Конституции и Уставы регионов тогда были переписаны. Кроме того, под руководством Дмитрия Козака была проведена федеративная реформа, пересмотрена и реформирована практически вся законодательная база, регулирующая отношения центра и регионов (что во многом порождало недовольство на местах из-за сужения налогооблагаемой базы и иных источников пополнения бюджета).

В 2000 году Кремль заявил, что договора больше не будут ни заключаться, ни продлеваться. Однако на протяжении всех этих лет шли активные переговоры с Татарстаном, а потом с Чечней о подписании новых договоров. Одновременно региональное законодательство было приведено в соответствие с федеральным. К концу первого президентского срока Владимира Путина Кремль добился весьма важного результата: договоры были приравнены по юридической силе к федеральным законам. Это делало процесс их заключения более управляемым со стороны Кремля. В итоге после полного отрицания договорной практики в Москве пришли к выводу о ее допустимости.

Парадокс состоит в том, что сейчас федеральная власть может позволить себе вообще отказаться от использования договорных отношений. Может - но делает этого (в ноябре 2006 года первый договор при Путине был подписан с Татарстаном). Почему? Тому может быть несколько причин.Первая версия связана непосредственно с вопросами отношений федерального центра и Татарстана. Возможно, что Кремль таким образом пытается договориться о приемлемой схеме смены власти в республике.

На протяжении последних лет центр и Татарстан активно работали над подготовкой нового договора. С 2001 года этим занимался тогда еще полпред президента в Приволжском округе Сергей Кириенко. В октябре 2004 года были созданы две рабочие группы, которыми руководили полпред президента РФ в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко и председатель Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин. 28 октября 2006 года депутаты парламента Татарстана одобрили документ, а в ноябре президент России подписал его.

Нынешний документ, как заявил представитель президента в Госдуме Александр Косопкин, не предусматривает каких-либо преференций Татарстану, а лишь учитывает экологические, экономические, культурные и иные особенности республики. В документе определено, что федеральное правительство и кабинет министров Татарстана заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями республики и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Госдуму. Устанавливается право органов госвласти Татарстана выдавать гражданам РФ, проживающим на территории республики, общегражданский российский паспорт с вкладышем на государственном языке Татарстана и с изображением государственного герба республики. В договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на должность президента Татарстана, предусматривается дополнительное требование - владение обоими государственными языками республики Татарстан.

Однако вопреки принятию договора Госдумой его отклонил Совет Федерации. Учитывая, что обе палаты парламента контролируются администрацией президента, можно с уверенностью утверждать, что сенаторам было «рекомендовано» голосовать «против». Подобная тактика позволяет президенту поддерживать «предмет торга» в подвешенном положении и в любой момент дать ему обратный ход.Как известно, Шаймиев был переназначен на пост президента Татарстана в 2005 году. Тогда предполагали, что именно в рамках торга о его переутверждении и был согласован текст договора. Однако Шаймиеву уже 70 лет, и в ближайшем будущем возникнет проблема выбора преемника. При этом, по данным СМИ, семейный клан Шаймиева контролирует около 70% всей республиканской экономики (дорожное строительство, нефть, нефтехимию, энергетику, сельское хозяйство – иными словами, ее ключевые отрасли). В условиях приближения важнейших федеральных выборов Кремль, возможно, хочет подстраховаться и уже сейчас получить ясность в дальнейшем развитии политической ситуации в республике, а также в судьбе экономических активов.

По данным газеты «Время новостей», в республике сейчас активно обсуждается вопрос о досрочном уходе Шаймиева на пенсию. Среди возможных преемников, удобных для центра, называются сенатор Рафгат Алтынбаев (оппонент Шаймиева и политический союзник спикера Совета Федерации Сергея Миронова, отозванный Татарстаном и сумевший вернуться в сенат от Рязанской области), полпред президента в Дальневосточном федеральном округе, бывший мэр Казани Камиль Исхаков и глава МВД Рашид Нургалиев. Нынешняя политическая элита Татарстана хотела бы видеть на этом посту главу Госсовета республики Фарида Мухаметшина. Возможно, что разное видение региональной элитой и федеральным центром политического будущего республики и лежит в основе негативного голосования в СФ. Тем самым, Кремль дает понять, что готов заключить договор в обмен на большую сговорчивость региональной элиты относительно смены власти в Татарстане.

Вторая версия связана с неурегулированностью ситуации вокруг чеченского федеративного договора. Напомним, что президент России Владимир Путин уже обещал Чечне «широкую автономию» и новый договор о разграничении полномочий. Чечня давно настаивает на широких полномочиях, прежде всего, речь идет о контроле над нефтью. Сейчас Кремль делает все, чтобы затянуть время с выполнением обещания. А принятие договора Советом Федерации могло стать дополнительным аргументом Кадырова в торге с Кремлем. Сейчас же ему показали, что подписание договора президентом ничего не гарантирует, и чрезмерное давление здесь может быть не слишком эффективным. Более того, далеко не однозначным было обсуждение и в Госдуме. Рассмотрение вопроса несколько раз переносилось, а обсуждение было весьма бурным.

Третья версия указывает на обращенное к регионалам стремление Кремля обозначить место федеративных договоров в российской политической и юридической практике. Отклонение Советом Федерации делает договорную практику крайне проблематичной и исключительной, значительно повышая цену подписания федеративных договоров с другими республиками. Кремль прекрасно понимает, что внутри регионов - практически везде, где есть возможности для самостоятельного экономического развития, - элита мечтает о возвращении договорной практики. Прецедент в виде ратификации договора с Татарстаном мог бы дать старт «гонке договоров», а его отклонение эту возможность делает крайне маловероятной.Не исключено, что в действительности отклонение Советом федерации договора вызвано всеми вышеуказанными причинами, и Кремль преследовал этим решением сразу несколько задач. Однако в любом случае можно быть уверенным, что активного распространение договора не получат - Москва не пойдет на возвращение практики 90-х годов. Скорее всего, договора будут заключены только с Татарстаном и Чечней как особыми образованиями внутри России. Поэтому Госдума, судя по всему, преодолеет вето СФ, и президент подпишет закон.

История с отклонением верхней палатой договора интересна и с другой точки зрения. В данном случае проявилась активная конкуренция между двумя «партиями власти» и двумя спикерами, эти партии возглавляющими. Неслучайно многие обозреватели после громкого решения СФ расценили происшедшее исключительно как проявление политического соперничества двух «Россий» - «Единой» и «Справедливой».

Заметим, что Сергей Миронов не контролирует состав СФ. Часть сенаторов самостоятельна и слушается только Кремля, часть входит в «Единую Россию» и не играет по правилам Миронова. Следовательно, только лишь в целях продвижения своей партии спикер Совфеда вряд ли мог организовать протестное голосование сенаторов.

При этом он сделал все, чтобы максимально отыграть отказ от ратификации в публичном пространстве. «Считаю, что одобрение договора приведет к опасному политическому прецеденту, – заметил Миронов, – речь идет об отступлении от федеративной реформы, которую ведет Владимир Путин на протяжении последних семи лет». «Призываю отклонить данный закон без создания согласительной комиссии», – обратился он к сенаторам. Он также обвинил «Единую Россию» в попытке развала страны. Заметим, что сейчас конкуренция двух партий особо обострилась на фоне готовящихся региональные выборов в 14 субъектах РФ. «Единая Россия» при этом идет на весьма болезненные для Миронова шаги. Так, питерский ЗАКС инициировал законопроект о выборности сенаторов (принят он не будет, но информационное пространство оказалось некомфортным для лидера СР), а руководство партии вновь угрожает отказом от переутверждении Миронова сенатором.

Спикер Госдумы Борис Грызлов уже высказался по поводу готовности Госдумы преодолеть вето СФ. Таким образом, впервые между двумя партиями произошел «идейный» конфликт, который касается одного из ключевых направлений государственной политики. Причем уникальность положения состоит в том, что каждая сила сможет остаться при своем мнении, не идя на компромиссы: после повторного голосования в Госдуме повторного голосования в СФ не понадобится.

Сергей Миронов получил отличный повод для критики своих политических конкурентов. Борис Грызлов при этом несет ощутимые политические потери: его партия формально контролирует большинство в СФ, однако показала свое бессилие. Более того, «Единая Россия» как партия, куда входит большинство губернаторов, выглядит слабым лоббистом интересов региональной элиты, что может стать одним из факторов «диверсификации» их интересов между двумя партиями.

Кремль готов перейти к договорной практике, однако намерен затребовать за это максимально возможную политическую цену и сделать подобный опыт исключительным. Впрочем, надо отметить, что юридически возможность договорной практики в России сохраняется. И пока центральная власть достаточно сильна, исключения, подобные договору с Татарстаном, не угрожают целостности страны. В случае же ослабления федеральной власти, которое повлечет за собой общее ослабление государственности, договоры могут вновь оказаться широко востребованными. Следовательно, в конструкцию Российской Федерации вернется асимметрия.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати