05.03.2007 | Татьяна Становая

Мэры в центре политической борьбы

28 февраля Ленинский райсуд Владивостока по ходатайству прокуратуры Приморского края отстранил от должности главу администрации города Владимира Николаева. Однако решением другого суда мэр вновь был допущен к исполнению своих обязанностей. За последнее время это уже четырнадцатый случай уголовного преследования мэра крупного города. Эта статистика дала повод «Единой России» вновь заговорить об отмене выборов мэров «региональных столиц».

Мэры, ставшие объектами внимания прокуратуры, в большинстве своем находились в конфликтных отношениях с губернаторами. Владивостокский градоначальник Владимир Николаев был избран в 2004 году при политической поддержке губернатора Приморского края Сергея Дарькина. Однако вскоре его отношения с губернатором испортились. Мэр активно лоббировал увеличение финансирования «столичных» функций Владивостока в рамках субъекта федерации, а также требовал больших полномочий в земельной сфере. В этом он натолкнулся на резкое сопротивление губернатора, что в итоге переросло в политический конфликт.

В мае прошлого года областная прокуратура Волгоградской области в рамках расследования уголовного дела о деятельности «Волгоградских коммунальных систем» (ВгКС) задержала мэра Волгограда Евгения Ищенко. Мэр-бизнесмен, избранный в 2003 году, не сумел выстроить отношения ни с главой региона, ни с региональным отделением «Единой России», которая выступила в союзе с губернатором-коммунистом Николаем Максютой против мэра.

Разногласия с губернатором лежат и в основе уголовного дела против мэра Орла Александра Касьянова. Оно было возбуждено по факту сокрытия Новочебоксарским домостроительным комбинатом своих имущества и денежных средств от взыскания налогов. Изначально Касьянов проходил по делу как свидетель, поскольку возглавлял компанию, управлявшую этим предприятием. Но затем он превратился в обвиняемого. Сам Касьянов, избранный мэром при поддержке коммунистов, не раз намекал на заинтересованность губернаторской власти в его политическом устранении.

Наконец, на слуху возбуждение трех уголовных дел в отношении мэра Архангельска Александра Донского, который не так давно объявил, что намерен баллотироваться на пост президента России. Донского обвиняют в подделке диплома о высшем образовании, незаконной предпринимательской деятельности. Недавно это дело прокомментировал президент России, отвечая на вопрос в ходе ежегодной пресс-конференции для российских и иностранных журналистов. По словам Путина, в основе преследования Донского лежит его конфликт с губернатором.

По данным депутата Госдумы Александра Хинштейна, всего в России заведено 14 уголовных дел против мэров. Последнее время частота появления таких дел растет, затрагивая все большее число глав административных центров субъектов РФ.

В России конфликт губернаторов и мэров «столиц» регионов традиционен. Он давно является институциональным и воспроизводится во многих случаях, когда возникает напряженность в отношениях между главами региональных администраций и мэрами крупных городов. Дело в том, что мэры всегда обладали высокой степенью автономности - как политической, так и хозяйственной - создавая в регионе конкурирующий центр влияния. Губернаторы при этом, опираясь в первую очередь, на периферию, оказывались нередко в заложниках слишком сильных мэров.

В этой ситуации Кремль часто предпочитал играть на противоречиях региональных руководителей с мэрами, не позволяя при этом губернаторам институционально и политически слишком «прижимать» местное самоуправление в своих регионах. В 90-е годы мэры предоставляли возможности для политического маневра в условиях отсутствия достаточных рычагов влияния на формирование губернаторской власти. При этом на федеральном уровне главы крупных городов не представляли серьезной политической силы и в связи с этим не воспринимались как угроза интересам Кремля.С приходом к власти Владимира Путина ситуация немного поменялась: число игроков, заинтересованных в «политическом уничтожении» всего мэрского звена, выросло, а место губернаторов в системе было существенно пересмотрено. Реформа межбюджетных отношений, изменение механизма формирования СФ – все это привело к финансово-экономическому и политическому ослаблению губернаторов. Одновременно они оказывались более зависимыми от федерального центра.

Это снижает потребность Кремля в усилении мэров как противовеса губернаторам. В качестве некоторой компенсации за снижение автономности губернаторам было предоставлено гораздо больше самостоятельности в отношениях с местными властями, которые также стали объектами муниципальной реформы. В ее рамках финансовая основа существования местного самоуправления значительно ослабла, а губернаторы получили определенные рычаги для отстранения мэров от власти и формирования органов власти муниципалитетов.

Однако в эту политику построения вертикали власти не вписывались мэры крупных городов, столиц российских регионов. В их случае даже после всех реформ институциональный конфликт губернатор-мэр сохранялся на прежнем уровне. Однако в новой ситуации губернаторы приобретали особую президентскую легитимность, в то время как мэры крупных городов не имели сопоставимой политической защищенности.В конфликты вокруг мэров оказалась вовлечена и «Единая Россия», для которой важнейшей политической задачей является партизация власти – всех ее звеньев. Однако если губернаторы вынуждены так или иначе сотрудничать с ЕР, то взаимодействие с мэрами, прошедшими выборы, осуществлять сложнее. Поэтому партия власти, с одной стороны, пыталась встроить мэров в свою вертикаль, а с другой, институционально их ослабить.

На протяжении прошлого года в Госдуму дважды поступали подготовленные «единороссами» законопроекты, которые были призваны снизить политическую и экономическую независимость мэров. Один из законопроектов позволял региональным властям «временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления». Таким образом, была предпринята попытка отобрать у мэров самые значимые и доходные функции. Другой законопроект предусматривал возможность отмены выборов мэров крупных городов (право выбора, в какой форме они будут наделяться властью, предоставлялось региональным властям). Однако подобные попытки оказались неудачными.

Одновременно «Единая Россия» пыталась привлечь мэров в свои ряды с тем, чтобы иметь возможность разрешать конфликты мэров с губернаторами в рамках партии. Большинство мэров действительно встроились в партию власти, что их, однако, никак не гарантировало от проблем. В прошлом году, например, партия инициировала создание общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправления» (ВСМС), которая позиционируется как муниципальный «профсоюз». Фактически создается конкурент автономного, но политически слабого Конгресса муниципальных образований. «Единая Россия» предлагает в рамках ВСМС обеспечить диалог местных властей с региональными и федеральными органами власти, то есть, иными словами, получить больше возможностей для лоббирования своих интересов. Руководителем оргкомитета ВСМС стал депутат-«единоросс» Валерий Гальченко, который сразу поднял самый «больной» вопрос местной власти: финансирование по остаточному принципу.

Интересно, что ВСМС осторожно заступилась за Николаева. Гальченко заявил, что организация готова поддержать мэра, если выяснится, что обвинения против него «надуманные». Дело в том, что у «Единой России» непросто складываются отношения с губернатором Сергеем Дарькиным, в то время как Николаев, напротив, в региональном отделении «партии власти» имел весьма сильные позиции. Кроме того, вскоре решение об отстранении Николаева было отменено, и он вновь приступил к исполнению своих обязанностей (что, разумеется, не гарантирует его от дальнейших проблем). Таким образом, в одних случаях губернаторам позволяют «разобраться» с мэром, в других – используют эти разногласия для политического торга с губернатором.

Таким образом, мэры становятся объектами самого пристального внимания со стороны губернаторов и провластных политических сил. Мэры рассматриваются в одном случае как политико-административный ресурс, который может быть мобилизован на выборах. В других случаях - как угроза, с которой необходимо бороться. Все это означает вероятность быстрой политизации мэров: без авторитетных заступников выстоять в противостоянии с губернаторами будет непросто.

Ситуация осложняется и тем фактом, что меняется контингент мэров. Многие мэры, которые сейчас находятся под следствием, являются представителями особой, новой генерации. Если раньше на постах глав городов преобладали так называемые «крепкие хозяйственники», зачастую вышедшие из советской номенклатуры, то сейчас им на смену приходят люди предпринимательского типа. Часто это бизнесмены, прагматики, «сделавшие себя сами», добившиеся успеха на выборах за счет собственного финансового ресурса. Некоторых из них (например, Николаева) СМИ обвиняют в тесных связях с криминальным миром, других – нет. В любом случае эти амбициозные, материально обеспеченные люди имеют особый менталитет, который позволяет им чувствовать себя самостоятельными, что делает их в политике агрессивнее и конфликтнее своих предшественников. Такие фигуры достаточно быстро портят отношения с основными региональными игроками, претендуя на расширение своего экономического и политического влияния.

Подобная генерация людей, политически не дозревшая до постов губернаторов, устремилась на посты мэров. Известно, что в России наиболее благоприятные условия для бизнеса складываются в условиях взаимопроникновения бизнеса и власти. И если возможностей для избрания в другие органы власти становится все меньше, то борьба за мэрские должности усиливается. Причем обращает на себя внимание, что в этой борьбе активно участвуют и губернаторы, заинтересованные в контроле над мэрским звеном. Однако, как правило, кандидат губернатора выглядит заведомо слабее, чем его «патрон», поскольку сильная фигура может быстро автономизироваться, что заставляет губернаторов искать «сереньких», но зависимых кандидатов. Достаточно напомнить, что тот же Николаев пришел к власти при поддержке губернатора Дарькина, однако был его партнером, а не клиентом, что лишь ускорило возникновение конфликта.

Новая генерация мэров в условиях приближения выборов создает проблемы не только для самих губернаторов, но и для Кремля. Цена лояльности мэров значительно повышается и в условиях роста конкуренции за них со стороны федеральных политических партий – «Единой России» и «Справедливой России». Достаточно вспомнить выборы мэра Самары, где кандидат от ЕР проиграл выборы кандидату от СР, при том, что на победу первого были брошены максимально возможные ресурсы. Одним из важнейших прецедентов стал переход на сторону «Справедливой России» мэра Ставрополя Дмитрия Кузьмина, что значительно затруднит «Единой России» возможности для участия в ставропольских выборах в марте этого года.

Все это дает основания для того, чтобы проявилась еще одна тенденция. Учитывая, что «Единая Россия» является партией губернаторов, «Справедливая Россия» может претендовать на роль партии мэров. Нынешняя ситуация вокруг «гонений» на слишком самостоятельных мэров открывает «Справедливой России» больше возможностей бороться за симпатии местного самоуправления, одновременно приобретая и мощные рычаги конкуренции с губернаторами-«единороссами».

Конфликты затрагивают лишь тех мэров, которые не способны найти общий язык с губернаторами (а таких меньшинство). Последние заинтересованы в том, чтобы нейтрализовать альтернативный центр политического влияния в регионе путем либо «мирного соглашения», либо уголовного преследования. До сих пор Кремль закрывал глаза на действия губернаторов. Однако подавляющее большинство мэров политически лояльно федеральной власти, и надобности в широкой кампании против них у Кремля нет. Напротив, чрезмерно жесткие меры в их отношении невыгодны центральной власти. Несмотря на то, что губернаторы не избираются и в большой степени зависят от федерального центра, в большинстве случаев Кремлю выгодно иметь им внутри региона противовес в лице дееспособного мэра. (Немаловажно и то, что отмена выборов мэров противоречит Конституции России и Европейской хартии местного самоуправления.) В то же время те мэры, которые не сумеют получить никакого иммунитета на своем посту и при этом не сумеют наладить отношения с губернаторами, подпадают под общий тренд борьбы с самостоятельными и амбициозными главами крупных городов.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических

Версия для печати