19.09.2005 | Татьяна Становая

КРИЗИС И ПЕРСПЕКТИВЫ ООН

14-16 сентября в Нью-Йорке прошел всемирный саммит в рамках юбилейной 60-й сессии Генеральной ассамблеи ООН. Это стало самым представительным мероприятием за всю историю международной политики. Одновременно это один из самых проблемных саммитов: ООН находится в состоянии кризиса, и члены этой организации не сумели согласовать наиболее актуальные проблемы, в частности, о реформировании ООН. В итоге из окончательного текста Декларации были исключены все наиболее спорные тезисы.

Главный итог Генеральной Ассамблеи ООН состоит в том, что из-за непреодолимых разногласий участники, по сути дела, не договорились о путях реформирования организации, ограничившись паллиативами.

Необходимость реформирования ООН признается практически всеми участниками. Впервые так остро этот вопрос встал еще в период кампании США против Югославии в 1998-1999 гг. Затем проблема усугубилась в связи с началом антитеррористической кампании США. Тогда по инициативе администрации Джорджа Буша были проведены военные действия сначала в Афганистане, затем в Ираке без санкции Совбеза ООН. Именно в то время многие заговорили о необходимости пересмотра роли ООН в мировой политике. Россия, Франция и Германия выступали за повышение роли ООН. В эту дискуссию были вынуждены включиться США, поскольку для администрации Буша было важно возглавить этот процесс.

США начали активно действовать в этом году, когда основные разногласия между странами Западной Европы и США по поводу Ирака потеряли актуальность. Против реформирования по сценарию США первоначально выступило руководство ООН во главе с Кофи Аннаном. Тогда по инициативе США против него была развернута кампания, связанная с проблемами коррупции и мошенничества в рамках гуманитарной программы для Ирака "Нефть в обмен на продовольствие". После серии скандалов, позиция руководства Организации стала более позитивной по отношению к реформам.

Главным предложением США по реформированию ООН было снижение статуса Комиссии по правам человека: по итогам Генассамблеи принято решение о преобразовании ее в Совет по правам человека - орган более узкий по составу и полномочиям. Состав Совета с нынешних 53 ротируемых членов сокращается примерно до 20-25 государств. Причем вхождение в это число должно было бы проходить через строгий отбор по критериям соответствия демократическим принципам. Основной аргумент в пользу такого решения состоит в том, что слишком большая доля голосов в комиссии принадлежит странам, которые сами имеют большие проблемы с правами человека, и решения комиссии, мнению США, не всегда справедливы.

Надо отметить, что подобная реформа не отвечает интересам России: ведь, комиссия в нынешнем виде нередко отказывалась принимать декларации, осуждающие нарушение прав человек в Чеченской республике. Как заявил "Коммерсанту" источник в российской делегации, "предложение "западников" по созданию постоянного комитета приведет к усилению двойных стандартов и сильно политизирует его работу". "Россия считает,- добавил собеседник Ъ,- что комитет в том виде, в каком он предложен, станет "клубом чемпионов по правам человека", куда будут вызывать и наказывать остальные страны".

В то же время официальная позиция России состоит в том, чтобы поддержать реформу комиссии - на жесткий публичный конфликт с США и открытую солидаризацию с наименее демократическими режимами она идти не готова. В то же время принятие решения о создании Совета является рамочным: члены ООН так и не смогли договориться о конкретном составе и полномочиях этого органа. Так что у России остаются определенные возможности для непубличных маневров при поддержке стран "третьего мира", в том числе и обвиняемых американцами в нарушениях демократии.

Другим ключевым элементом реформирования ООН является вопрос о расширении Совбеза. Это, пожалуй, одновременно и самый болезненный вопрос. О своих претензиях на членство в Совбезе заявили страны Африки, Азии, Южной Америки, а также ряд государств Западной Европы. По плану Бразилии, Германии, Индии и Японии, Совбез должен быть расширен за счет еще шести постоянных членов и четырех - непостоянных. Этот проект поддержали около 30 государств, включая Великобританию и Францию. США же выступили вообще против расширения Совбеза ООН. Индонезия же говорит о необходимости представительства в организации мусульманских стран. Наконец, Африканский союз считает, что в Совбезе должны быть представлены две африканских страны с правом вето. Ряд других стран - Италия, Испания, Канада, Южная Корея, Мексика, Пакистан - выступили против создания новых постоянных мест и внесли встречный проект резолюции о создании в СБ ООН десяти дополнительных непостоянных мест.

Официальная позиция России состоит в том, чтобы поддержать вступление Германии в Совбез ООН. Об этом президент России говорил и на недавней встрече с канцлером ФРГ Герхардом Шредером. Весьма активно ведет себя и Италия: Сильвио Берлускони настаивает на приоритетном праве своей страны на постоянное членство в Совбезе ООН (понятно, что это "торговая" позиция с целью противостояния амбициям Германии).

В действительности основная проблема ООН все больше упирается в проблематику демократии. США после терактов в Нью-Йорке в 2001 году фактически взяли на себя роль ее стража. Вопрос соответствия демократии и ее основным ценностям во многом ложится в основу внешней политики США и ориентированных на них стран как главный аргумент критики "авторитарных режимов". В этом контексте вопрос о реформировании ООН связан с возможностью устанавливать демократические стандарты: США заинтересованы сделать их общепринятыми. США и ряд других западных стран считают, что такое право имеют те страны, которые признаны демократическими. В то же время потенциальные объекты воздействия со стороны США, разумеется, выступают против такого подхода.

Показательным стало выступление президента Венесуэлы Уго Чавеса, который назвал Соединенные Штаты "террористическим государством". Чавес со скепсисом отнесся к идее частичного реформирования ООН, заявив, что страны мира должны в корне пересмотреть принципы работы организации. А итоговый документ, который Ассамблея должна принять в пятницу, он назвал "пустым и незаконным". Резкими были и высказывания президента Белоруссии Александра Лукашенко. Другой идеологический "противник" США - Иран - предложил поделиться ядерным "ноу-хау" с мусульманскими странами.

На этом фоне встает и другой вопрос: является ли ООН безальтернативной организацией? В данном случае речь идет не столько о том, возможно ли создание альтернативной организации, сколько о степени широты прерогатив ООН. Россия и ряд других стран занимают здесь принципиальную позицию. Как заявил СМИ источник в Кремле накануне визита президента России в США, "основной акцент в выступлении президента будет сделан на безальтернативности ООН, которая, будучи созданной по горячим следам Второй мировой войны, приобрела универсальный характер и доказала свою эффективность". Тем самым Россия настаивает на том, что ООН безальтернативна для легитимации ключевых вопросов внешней политики, затрагивающих интересы других стран.

Позиция США первоначально была иной: администрация Буша говорила, что в вопросах, касающихся защиты национальных интересов, страна вправе принимать самые радикальные решения без обязательного согласования с международными институтами. Сейчас эта позиция трансформировалась, и США намерены возглавить процесс реформирования ООН, с тем чтобы повысить влияние "классически демократических" государств и иметь больше шансов получать необходимые санкции. Об этом свидетельствует и реорганизация органа, занимающегося вопросами прав человека, и еще одно немаловажное положение декларации - об обязанности международного сообщества предпринимать силовые действия в ответ на геноцид и военные преступления в отношении гражданского населения. Фактически речь идет о легитимации "гуманитарных интервенций" и отказе от безусловного следования принципу невмешательства одних государств во внутренние дела других. США прибегали к такой практике неоднократно: в Югославии (там это было основной мотивацией вооруженной акции НАТО), а также в Ираке (когда первоначальные обвинения садамовского режима в тайном производстве ОМП не подтвердились, то в публичном пространстве была актуализирована тема массовых убийств шиитского населения страны).

Противоречивость интересов ставит ООН на грань кризиса. Значительно возрастает роль двухсторонних форматов переговоров, других центров влияния - в первую очередь, "восьмерки". В то же время ООН остается не только местом для легитимации политических акций крупнейших государств (США, к примеру, вынуждены были "узаконивать" свое присутствие в Ираке с помощью механизма ООН), но и признанной площадкой, где лидеры всех государств могут выступать с международными инициативами.

Так, Россия предложила подписать в штаб-квартире ООН международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма. Президент России первым из лидеров 63-х стран (также подписавших ее) поставил подпись под этим документом. Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма Генассамблея ООН приняла 13 апреля. Это первый договор, принятый в ООН по инициативе России. Проект конвенции был внесен Москвой в 1997 году. Документ разработан международным сообществом на упреждение, то есть до совершения терактов с использованием ядерных материалов и других радиоактивных веществ.

Вообще безопасность и проблема терроризма стали одними из самых консенсусных и одновременно противоречивых проблем на саммите. В ООН давно предпринимаются попытки дать определение терроризму. Уже более 10 лет идет работа над Всеобъемлющей концепцией о борьбе с терроризмом. После терактов в Лондоне этим летом Кофи Аннан заявил, что в итоговой декларации на юбилейном саммите ООН необходимо определить терроризм. На обсуждение было вынесено множество формулировок, в числе которых была и российская инициатива. Однако в итоге страны так и не сумели договориться: в итоговой декларации содержится лишь "осуждение терроризма во всех его формах и проявлениях".

Россия особенно активно проявляет себя в попытках дать определение терроризму. Это актуально, в частности, в связи с проблемой чеченского сепаратизма. Так, Россия достаточно долго добивалась того, чтобы чеченские боевики были признаны террористами - на Западе их гораздо чаще называют повстанцами. Более того, Россию возмущает тот факт, что американские и британские СМИ транслируют интервью с чеченцами, которых в России считают лидерами терроризма (например, с Шамилем Басаевым). Если бы удалось дать определение террористической деятельности, то Россия могла бы получить некий инструментарий для давления на западные страны и обвинения их в двойных стандартах в тех случаях, когда, например, речь идет о выдаче чеченских эмиссаров или демонстрации интервью с боевиками. При этом для России еще более важно, чтобы источником легитимации такого определения была именно ООН, а не отдельные страны Запада, в частности, США.

Неслучайно в выступлениях российского президента, тема терроризма занимала центральное место. Владимир Путин назвал терроризм "идейным наследником нацизма" и призвал ООН стать центром по координации борьбы с этим злом. В своем выступлении на Совете Безопасности ООН он заявил, что "наша общая задача - создание действительно монолитного фронта борьбы с этим злом. Любые попытки потакания террору, заигрывания с террористами, использования их в угоду тем или иным политическим пристрастиям или целям должны встречать всеобщее осуждение". То есть в заявлениях российского президента содержится явная критика западных СМИ, часто готовых к диалогу с чеченскими сепаратистами.

Судьба ООН может развиваться по двум сценариям.

Первый - это институционализация влияния США за счет введения критериев демократичности, например, при формировании совета по правам человека. Это сделает демократические страны, в понимании США, более влиятельными. Хотя добиться этого будет весьма непросто, ведь селективность в подборе стран в органы ООН автоматически сущностно подрывает саму ООН. Определенный шаг в этом направлении уже сделан. Так, постепенно основные центры принятия решений будут перемещаться в более компактные органы ООН, в то время как роль самой организации в целом будет все больше девальвироваться, и ООН будет все более превращаться в клуб для двух- и многосторонних переговоров. Влияние ООН продолжает падать - если и раньше оно не было обязывающим, то сейчас станет еще более декларативным. Для США это будет означать лишь то, что в документах ООН будет меньше неприятных и спорных для США оценок, а сами декларации ООН могут быть использованы для усиления пропагандистского воздействия на другие страны. Прозападная риторика может заметно усилиться, а ООН станет одним из инструментов легитимации действий США в глазах мирового сообщества.

Второй сценарий - это дальнейшее развитие кризиса ООН, когда реформа будет стагнировать, а США как наиболее активный игрок на мировой арене все чаще будет принимать решения самостоятельно, не прибегая к санкциям ООН.

В любом случае очевидно, что противостояние Севера и Юга будет расти как при первом варианте, когда развивающиеся страны будут фактически вытеснены из процесса принятия решений, так и при втором варианте, когда это влияние в действительности не будет иметь никакого значения из-за растущего снижения роли ООН в международных процессах.

Версия для печати