25.10.2007 | Яков Паппэ, Дмитрий Соколов

Станет ли кабинет Зубкова правительством развития?

Сегодня в России накоплены большие деньги, создана огромная финансовая прочность, сформированы дееспособные структуры в бизнесе. Правительство обладает реальными инструментами воздействия на экономику. Иными словами, власть в принципе имеет возможность реализовывать собственные долгосрочные и крупномасштабные проекты. Вопрос лишь в том, кто и как это будет делать.

Последнее время у нас складывается парадоксальная ситуация. Роль государства в экономике вроде бы растет, а государственных органов очевидно падает. Создается как бы второе государство – госструктуры, не вписанные в рамки регулярной бюрократии. Прежде всего, речь идет о крупных государственных компаниях, то есть об АО с контрольным пакетом у государства. Это «Газпром», РАО РЖД, Транснефть, Роснефть, Сбербанк и ВТБ. Сюда же можно отнести и остающиеся ФГУПы, например, Почту России.

Но в последние месяцы активно выстраивается и совершенно новая юридическая форма – государственные корпорации. Это некоммерческие организации, имеющие широкие права на управление переданным имуществом и даже юридически не подчиняющиеся правительству. Сюда относятся уже созданные Олимпстрой и Корпорация по нанотехнологиям, а также формирующиеся или планируемые Российские технологии (на базе Росвооружения) и Росатом (из предприятий, курируемых Агентством по атомной энергетике и промышленности). Каждая из таких структур контролирует многомиллиардные активы и финансовые потоки, имеет собственные серьезные амбиции и долгосрочные планы развития. Сделать так, чтобы они не противоречили друг другу, и соответствовали общенациональным интересам, - задача очень сложная в любой ситуации. А в нашей нынешней вдобавок непонятно, кто это будет делать.

Возьмем, например, знаменитую историю с постройкой Северо-Западной ТЭЦ. Проект, одобренный на самом верху. Первый блок работает давно, второй построили год назад, пустили и… выключили. В чем причина? «Газпром» не подал газ. А почему? Он что, плохой? Не выполнил поручения? Да просто не было такого поручения. Чубайсу было известно, что «Газпром» отказывается вести за свои деньги дополнительную линию на эту ТЭЦ. А на средства РАО «ЕЭС» делать этого не стал, рассудив, что это не его дело. А поскольку дело это государево, то когда-нибудь государь прикажет, и тогда он все сделает… Результат, как говорится, налицо.

Иными словами, два государственных, автономных друг от друга гиганта имели собственные несовпадающие цели, которые в данном случае оказалось некому согласовать. Потому что для согласования нужно не просто одобрение президента, а постоянный контроль над тем, сколько положили метров трубы, сколько денег на это перевело РАО и т.д.

Еще один примечательный факт. Если взять уже сверстанные планы РАО РЖД, Газпрома, Транснефти, пока еще существующего РАО «ЕЭС» и сложить вытекающие из них заявки на госинвестиции, то не хватит никакого госбюджета ни при каких ценах на нефть.

Такая ситуация вполне нормальна и никому не может быть поставлена в вину. Любой экономический агент реализует прежде всего свои цели и стремится к экспансии и максимизации своего влияния. На то и существует государственная бюрократия, чтобы противоречивые планы согласовывать, чрезмерные амбиции усмирять, а непослушных наказывать. Проще говоря, добиваться того, чтобы железная дорога шла туда, куда угодно царю-батюшке, а не подрядчику.

Принципы и технологии регулирования, годящиеся для подавляющегося большинства обычных предприятий, здесь явно недостаточны. Сверхкрупным «зверям» нужны иные капканы, кнуты и пряники.

Но сейчас наша бюрократия, похоже, не всегда может разобраться даже в самой себе. Вот еще один пример. Президент заявил, что успешно стартовавшие национальные проекты надо переводить в рамки федеральных целевых программ. Видимо, он имел в виду, что «чрезвычайное» должно стать «регулярным». Но, к сожалению, сделать нацпроект целевой программой значит если не угробить его, то, по крайней мере, положить в долгий ящик. Потому что федеральные целевые программы – самая плохо организованная сфера в системе управления экономикой. Хотя и регулярная. В результате многочисленные ведомства будут долго выяснять, не собираешься ли ты потратить полкопейки на обучение своего племянника в Гваделупе. Не пойдут ли полкопейки на строительство особняка начальника завода, который будет делать необходимое оборудование. Почему надо давать деньги именно твоей ФЦП, а не другой, которую запустили раньше.

Можно возразить – и госкомпании, и госкорпорации находятся под плотной опекой высшего политического руководства страны и являются инструментом его долгосрочной политики. Высшее политическое руководство будет ставить задачи, а Газпром, Роснанотех, Олимпстрой и проч. их исполнять. А экономический блок правительства будет заниматься остальными хозяйственными субъектами. Такой вот очередной вариант двухсекторной экономики.

Но маловероятно, что из этого может получиться что-то хорошее. Дело политического руководства ставить не задачи, а цели. Которые затем должны быть переведены на язык приоритетов и программ. А на следующем этапе сформулированы в виде конкретных задач, заданий, показателей, выполнение которых может и должно быть объективно контролируемо. Вот это и называется работой в проектном режиме. И одной политической воли здесь мало. Нужна соответственно организованная и подготовленная бюрократическая машина.

Давайте посмотрим, как с этой точки зрения выглядят произошедшие изменения в правительстве. О кабинете Зубкова говорят как о контрольно-ревизионном, подчеркивают его способность обеспечить макроэкономическую стабильность и отчасти демилитаризацию (гражданские Сердюков и Фрадков во главе ведущих силовых структур). Посмотрим на него с другой стороны, как на возможное правительство развития или экономического прорыва.

Начнем с премьера. Зубков знает, как работает финансовая система, при этом имеет некий антикоррупционный опыт. Важен также его возраст. Зубков обладает представлениями о системе планирования, знает, что планировать - это значит, помимо прочего, проверять количество бетона, положенного в котлован. Он знает, как нужно сводить отраслевые планы. Проблема в том, что за ним нет опыта управления сложными системами и вообще содержательного опыта работы в экономике, не считая колхоз. Зубков не закрывает возможность создания правительства развития. Но не более того.Усиление Кудрина с рассматриваемой точки зрения нейтрально. Он не по этой части. Его задача - обеспечение приемлемой макроэкономической ситуации, и она ему вместе с Центробанком вполне по силам.

Голикова тоже чистый финансист. Ее приход на должность министра социального развития означает, что социальные реформы на данном этапе никто форсировать не собирается. Но это вполне естественно. Легкие реформы уже пройдены, а тяжелые чреваты социальным недовольством и потому в ближайший предвыборный и поствыборный год не актуальны.

Замена Грефа Набиуллиной – явный минус. Дело не в сопоставлении профессиональных качеств, а в другом. Если министерство экономики основной генератор содержательных проектов, то министр должен быть облечен особым доверием главы государства и входить в его ближний круг. У Грефа все это, похоже, было. У его преемницы пока нет.

На более низком уровне с сожалением отметим отставку руководителей агентств по промышленности и энергетике Алешина и Оганесяна. Первый из них известен как генератор многих идей в промышленной политике, второй как успешный менеджер Роснефти.

Наконец, возвращение на федеральный уровень Дмитрия Козака, который сменил Яковлева на посту главы Минрегиона. При желании его можно воспринять с энтузиазмом. И фигура министра, и новые полномочия министерства дат рассчитывать на то, что может появиться и начать реализовываться ряд серьезных проектов развития регионального уровня. То есть могущество России наконец начнет прирастать Сибирью, Волгой, Кавказом и Северо-Западом. Но дело может кончиться и банальным распиливанием инвестиционного фонда.

В итоге получается, что вынести какие-либо окончательные суждения о способности кабинета Зубкова стать правительством развития, пока не представляется возможным. Даже если подобные цели перед ним поставлены, что тоже неочевидно.

Яков Паппэ – доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования

Версия для печати