30.11.2005 | Валерий Выжутович

ПОРТФЕЛЬНАЯ ЭВОЛЮЦИЯ

Численное могущество российского госаппарата все прирастает. За последнюю неделю статс-секретарями в ранге заместителей министра обзавелись сразу пять министерств - Минобразования и науки, Минрегион, Минтранс, Минюст и Минздравсоцразвития. Четыре месяца прошло с тех пор, как по неоднократным просьбам министров была учреждена должность статс-секретаря, отвечающего за разработку законодательных проектов и связи с Госдумой, - и вот новая графа в штатном расписании стала обретать имена и фамилии. Кроме того, пополнился верхний эшелон в МЧС - там только что появился четвертый замминистра.

По темпам прироста руководящих должностей от министерств не отстают и федеральные агентства. На днях принято решение увеличить число заместителей с пяти до шести в Федеральном агентстве по особым экономическим зонам.

Целесообразность возникновения новых штатных единиц в правительственных структурах не может быть поставлена под сомнение или, наоборот, безоговорочно приветствоваться, пока не будет получен результат - положительный или отрицательный. Поживем, посмотрим. Но одно очевидно уже сейчас: установленные административной реформой лимиты на вице-премьеров (не более одного), заместителей министров и глав федеральных агентств (не более двух) значительно превышены.

Впрочем, никто и не говорил, что изменение числа и рассадки должностных лиц, деление ведомств на правоустанавливающие (министерства), правоприменительные (агентства) и контрольно-надзорные (службы) - меры самодостаточные. Было понятно: структурные новации - лишь стартовое условие для перевода государственной машины в новый, более эффективный режим. Организационный хаос первых месяцев лишь подтвердил, что 'портфельная революция' невозможна - живая реальность не умещается в умозрительные схемы и конструкции, сколь бы совершенными они ни казались на стадии кабинетных расчетов.

То, что мы наблюдаем сегодня, это скорее 'портфельная эволюция'. Естественная и необходимая притирка новых управленческих подразделений друг к другу, отработка их взаимодействия и - разрастание госаппарата. Разрастание вопреки стратегическому замыслу, но в полном соответствии закону Паркинсона: чиновник множит чиновников.

Но дело даже не в том, что вместо намеченного сокращения чиновничьего поголовья происходит его расширенное воспроизводство. Так - во всем мире; закон Паркинсона универсален и одинаково применим к бюрократии любой страны. Дело в другом, гораздо более существенном: разделение функций между министерствами, агентствами и службами не соблюдается. Скажем, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека наделена функцией 'лицензирования видов деятельности' и 'государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов'. А основными функциями Федерального агентства морского и речного транспорта являются 'издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров'. То есть в обоих случаях ведомства заняты не своим делом. Но так уж устроен чиновник. Он хочет и сам устанавливать правила, и сам контролировать их исполнение. Это ему удобней и привычней.

Слово 'саботаж' применительно к осуществлению административной реформы президентом пока не употреблялось. Но неудовлетворенность работой на этом направлении была высказана без всяких эвфемизмов: 'Административная реформа затянулась... Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны... Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать'.

Неэффективность государственной машины сводит на нет любые реформаторские начинания. Но разговор уже не только и не столько о том, сколь успешной оказалась реорганизация правительственного аппарата. Речь о необходимости принципиального, качественного обновления власти. Между тем сценарии этого обновления были написаны самими же чиновниками. То есть теми, кто, собственно, и является важным и отнюдь не последнеочередным объектом преобразований. Как разрабатывался план сокращения избыточных и дублирующих функций правительственных подразделений? Откуда чиновники, сочинявшие этот план, черпали информацию? Ну, разумеется, из аппаратных недр все тех же министерств и ведомств. Каждое их них поделилось соображениями, чьи функции следует упразднить и кто кого дублирует. И, ясное дело, всяк продемонстрировал свою необходимость и незаменимость, обнаружив перебор прерогатив и никчемный дубляж исключительно у кого-то другого.

Готова ли российская бюрократия самореформироваться - вот вопрос.

Если административная реформа окажется сведена лишь к изменению структуры исполнительной власти и варьированию количества заместителей у министров, толку не будет. В конце концов неважно, сколько в России чиновников (по доле должностных лиц федерального уровня в остальном населении наша страна, как ни трудно в это поверить, отстает от Европы и США). Важно другое - какова она, отечественная бюрократия. И прежде всего - каково качество государственных услуг, предоставляемых населению. Регистрация, оформление паспортов, выдача всяческих справок и разрешений - по тому, как чиновники справляются с этой рутинной работой, можно судить, сколь эффективен в целом госаппарат. Заодно получить представление и о степени его коррумпированности. По данным фонда 'Индем', отечественные столоначальники ежегодно собирают с граждан взяток на 3 млрд. долларов, а с легального бизнеса - на 30 млрд. Это сопоставимо с доходной частью российского бюджета. Как сказал председатель РСПП Александр Шохин, оценив недавно внедренную - упрощенную - регистрацию предприятий по принципу 'одного окна': 'Вместо окна получилась амбразура, взять которую можно только при помощи денег'.

Но разговоры о том, что достойное жалованье - лучшая профилактика чиновничьего мздоимства, - прекраснодушная болтовня.

Если государство определяет правила игры на рынке и выступает на этом же рынке самостоятельным игроком, то коррупция будет вопроизводиться в автоматическом режиме.

И еще. Вместо серьезного реформирования госаппарата мы подчас наблюдаем возврат к дремучей советской практике. Суть ее известна: реорганизация управления происходит, как правило, тогда, когда требуется переместить большого начальника. Кого-то понизить или отправить в отставку, а кого-то, наоборот, наградить высокой и теплой должностью. Система органов власти у нас по-прежнему зависит от персоналий. От кадровых раскладов наверху. От борьбы группировок у трона. От вечного, неутомимого конструирования 'сдержек и противовесов'. От чьего-то стремления выстроить собственную аппаратную оборону и обеспечить себе максимальный служебный комфорт.

Если, реорганизуя систему управления, правительство и впредь будет действовать сообразуясь с сиюминутным кадровым пасьянсом и изменчивой политической конъюнктурой, административная реформа закончится не начавшись, а сама идея ее будет дискредитирована.

Административную реформу пытались проводить едва ли не все отечественные правители - каждый в свое время. Такую задачу ставил и Владимир Путин, констатируя, что 'колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом'.

Как показывает многовековой российский опыт, отчасти запечатленный творениями Гоголя и Щедрина, госаппарат у нас реформированию не поддается. И в этом - его неубывающее могущество.

Версия для печати