12.12.2005 | Татьяна Становая

ЗАКОНОПРОЕКТ ОБ НКО: МЕЖДУ ЗАПАДОМ И "ОРАНЖЕВОЙ" УГРОЗОЙ

На прошедшей неделе законопроект об НКО продолжал оставаться в центре внимания. К его обсуждению более активно подключился президент России Владимир Путин, в результате чего второе чтение было перенесено на неделю - с 9 на 16 декабря. Все произошло после начала мощного давления со стороны Запада, а также возмущения лояльных власти правозащитных и общественных институтов.

Следует напомнить, что еще два года назад президент России Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному собранию заявил о недопустимости финансирования политической деятельности из-за рубежа. Появление соответствующего законопроекта в данном случае выглядит вполне логичным: Кремль не только декларировал свои приоритеты в данном случае, но и, судя по всему, готовился к законодательному регулированию финансовых отношений в сфере работы НКО. Вполне предсказуема была и реакция Запада, и недовольство российской общественности. Однако и первое, и второе, оказалось несколько иным, чем могли предположить авторы законопроекта.

Критика Запада в отношении законопроекта об НКО носила гораздо более жесткий характер, чем обычно. Западу пришлось столкнуться с ситуацией, когда многие отделения иностранных НКО пришлось бы в России просто закрыть, потому что законопроект разрешал существование только НКО, зарегистрированных как российские общественные организации. Вопрос об НКО оказался принципиальным: ставки в борьбе за "российскую демократию" со стороны Запада многократно выросли, а сама Россия оказалась перед риском слишком больших "издержек" за принятие такой законодательной инициативы.

1 декабря в Москву прибыла американская делегация во главе с заместителем госсекретаря США по политическим вопросам Николасом Бернсом. Формально она должна была принять участие в очередном заседании российско-американской рабочей группы по борьбе с терроризмом. Однако, по данным "Коммерсанта", американским представителям предстояло решать и еще одну - политическую - задачу: поговорить с представителями российской власти о поправках в закон об НКО. Газета со ссылкой на свои источники в госдепе США указывает, что если Россия откажется смягчить законопроект, то США готовы на ужесточение своей позиции по вступлению России в ВТО. Кроме того, США могут вмешаться в повестку дня, которую выдвигает Россия на предстоящем в следующем году саммите G8 и вместо энергетических вопросов попросить Россию обсудить проблемы НКО.

Озабоченность США в этом вопросе подтвердило и обнародование текста обращения комиссии правительства США по безопасности и сотрудничеству в Европе (ее членами являются девять сенаторов, девять конгрессменов, а также по одному представителю госдепартамента, министерства торговли и Пентагона) к председателю Госдумы Борису Грызлову. В нем комиссия предупредила о негативных последствиях принятия поправок к закону о неправительственных организациях. "Принятие этих поправок пошлет особенно негативный сигнал в то время, когда Россия готовится к председательству в G8 и в Совете Европы", - указывается в письме. Заявив, что поправки в их нынешнем виде "отражают подход к независимой политической деятельности, напоминающий советское прошлое" и нанесут "потенциально смертельный удар по российскому гражданскому обществу", комиссия призвала спикера Госдумы "отвергнуть предложенные поправки".

Четкие намеки на связь законопроекта с перспективами вступления России в ВТО и саммитом G8, который имеет огромное значение не только для России в целом, но и для президента Владимира Путина лично, стало достаточно серьезным аргументом в том, чтобы в Кремле началась работа над поиском компромисса. А появление такого аргумента стало поводом для начала внутрикремлевской борьбы за коррекцию законопроекта. И это напрямую связано с реакцией на инициативу со стороны "официальных общественников".

Против законопроекта в его жестком виде выступили лояльные президенту институты, связанные с "политическим крылом" в администрации президента. На встрече с Владимиром Путиным свою озабоченность законопроектом высказала председатель Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Элла Памфилова. Достаточно резкое заявление поступило и от уполномоченного по правам человека Владимира Лукина, который также на встрече с президентом заявил, что недопустимо принятие таких законопроектов в Госдуме без обсуждения с общественностью. Наконец, и третий институт - Общественная палата - призвала депутатов не принимать законопроект до того, как ОП будет полностью сформирована: это позволит ей провести законодательную экспертизу соответствующих поправок.

Однако, судя по всему, первоначально предполагалось ограничиться рекомендацией президента руководству Госдумы учесть "интересы гражданского общества". Стоит напомнить, что сразу после встречи с Памфиловой Владимир Путин провел встречу с председателем Госдумы Борисом Грызловым, на которой последнему было просто рекомендовано более внимательно отнестись к мнению общественности. При этом сами депутаты исключали возможность концептуальной правки законопроекта, а второе чтение было назначено на максимально приближенную дату - 9 декабря. Это означало, что развитие событий должно было развиваться по сценарию минимально возможной правки законопроекта и без участия "официальной общественности". Одновременно в Страсбург отправился и министр юстиции Юрий Чайка, который должен был заручиться поддержкой Западной Европы в отношении набора аргументов в пользу права государства осуществлять контроль над НКО.

Результаты этой поездки можно было видеть на традиционном совещании президента РФ с членами правительства 5 декабря, когда Чайка выступил с докладом перед Владимиром Путиным. Юрий Чайка сделал основной акцент не на разногласиях, а на общности позиций России и Запада в отношении необходимости контроля над НКО в соответствии с общераспространенной мировой практикой. Как сообщил Чайка, состоялись встречи с генеральным директором юридического департамента Ги де Велем и с комиссаром по правам человека Совета Европы Хиль-Роблесом. "Господин Хиль-Роблес сказал, что устанавливать правила, регистрировать, знать устав и учредителей любой организации - является суверенным правом государства. Транспарентность финансовых расходов - а это одна из тем, которая была крайне актуальна - обязательно требуется в любом современном правовом государстве. Каждая страна имеет фундаментальное право знать, кто инвестирует деньги в страну и на какие цели они расходуются", - заявил министр юстиции. Чайка отметил, что законопроект соответствует международным нормам и, в частности, Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций 1986 года.

Кроме того, на основании этой поездки была выработана и новая мотивация принятия законопроекта: прежняя, по большей части политическая (недопущение иностранного финансирования политической деятельности), была значительно размыта. Сейчас к этому добавились проблемы борьбы с терроризмом и отмыванием незаконно нажитых денежных средств. Как заявил Юрий Чайка, "цель борьбы с отмыванием денег и терроризмом несомненно является законной целью в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека". Это также означает, что в законопроекте сохранится норма о праве органов власти закрывать НКО, учредители которых подозреваются в отмывании денежных средств или поддержке террористов. По этой норме, например, ни Михаил Ходорковский, ни Леонид Невзлин не смогут финансировать НКО в России.

В то же время европейские институты выразили озабоченность по нескольким позициям: прежде всего, по поводу того, что "в проекте имеются отдельные, недостаточно четко сформулированные, требования, формулировки. Некоторые требования являются, скажем так, излишними либо непропорциональными тому, что мы хотим видеть". "И последнее, что особенно их волнует, - наша российская правоприменительная практика. Поэтому, на наш взгляд, эти все рекомендации могут быть учтены при втором-третьем чтении", - заявил Чайка.

Таким образом, после того как проект закона был внесен на рассмотрение Госдумы, четко проявились две кремлевские линии: одна - на защиту законопроекта, вторая - на его "правку". Первая была представлена "силовой частью" президентского окружения, которая, судя по всему, и была инициатором принятия законопроекта. Вторая - "гражданской частью" АП.

Как правило, люди, занимающиеся проблемами безопасности, склонны гипертрофировать угрозы со стороны внешнего влияния на политическую ситуацию в стране и внутреннего проявления антигосударственных настроений (именно так часто оценивается деятельность оппозиции). Кроме того, наличие реальной внешней или внутренней угрозы (или их комбинации) всегда повышает роль "силовиков" в системе государственной власти. Неслучайно именно на заседание Совета безопасности 3 декабря был вынесен вопрос о законопроекте об НКО: это должно было показать, что затрагиваемая сфера в большей степени затрагивает зону ответственности "силовой части" системы принятия государственных решений. Наконец, так называемые "питерские чекисты" гораздо в меньшей степени озабочены проблемами отношений с Западом: это не их участок "ответственности", в то время как их аппаратные перспективы напрямую зависят от сохранения режима лично Владимира Путина, и здесь борьба против "оранжевой" угрозы - это борьба и "силового клана" за собственное выживание.

В то же время реакция Запада и четкая увязка с проблемами вступления в ВТО и председательством России в G8 в следующем году стали очень удобным аргументом для активизации "политического крыла" администрации президента. Было очевидно, что связанные с этим "крылом" "официальные общественники" отстаивают необходимость правки законопроекта. Однако причины такой активности можно объяснить двояко.

Во-первых, "гражданская" часть президентской администрации в большей степени ответственна за публичную составляющую имиджа президента и страны в целом: здесь отношения с Западом рассматриваются более прагматично.

Во-вторых, законопроект об НКО является прекрасным поводом для того, чтобы значительно приподнять статус Общественной палаты, отношение к которой у многих и в России, за рубежом остается крайне скептическим. Подключение ОП - "детище" заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова - к процессу обсуждения законопроекта об НКО должно не только показать ее дееспособность, но и продемонстрировать способность этого института выступать противовесом наиболее противоречивых законодательных инициатив со стороны Госдумы. В противном случае ОП была бы серьезно дискредитирована еще до своего полноценного рождения (пока она не сформирована полностью). Надо признать, что именно руководство Госдумы и, в частности, спикер Борис Грызлов оказались в наиболее сложном положении, отстаивая законопроект в неизменном виде. Более того, "политическое" руководство Госдумой постепенно ослабляется за счет роста аппаратного влияния спикера Бориса Грызлова.

Таким образом, фактически между "силовой" и "политической" частью президентского окружения развернулась борьба как по формату его правки, так и по содержательной линии законопроекта.

Борьба за формат правки законопроекта означала стремление "гражданской части" президентской администрации привлечь к доработке документа ОП, а также разработать четкие поправки к законопроекту, которые должны были быть внесены президентом в качестве законодательной инициативы. В данном случае можно говорить о проигрыше "политического крыла" окружения президента.

Во-первых, Общественной палате не разрешили провести экспертизу законопроекта.

Во-вторых, президент ограничился подготовкой лишь заключения к законопроекту, а не своим правом законодательной инициативы, как предполагалось ранее. Напомним, что 5 декабря на традиционном совещании президента с членами правительства РФ Владимир Путин дал указание главе своей администрации подготовить поправки, однако в указанные сроки (через пять дней) появилось лишь заключение, на основании которого уже сами депутаты должны были вносить свои коррективы.

Наконец, в-третьих, поправки будут принимать в ускоренном порядке (голосование перенесено всего на одну неделю с 9 на 16 декабря), что сужает поле для привлечения даже "официальных общественников" к их разработке.

По содержательной части, напротив, можно говорить о победе "гражданской части" президентской администрации. 9 декабря в Госдуму поступило заключение президента РФ на законопроект, в котором действительно значительно смягчены некоторые положения. Так, президент рекомендовал не обязывать иностранные НКО регистрироваться в форме общественных организаций, а лишь уведомить органы власти о своем существовании. Таким образом, снимается один из самых серьезных "раздражителей" для Запада, которые содержатся в данном законопроекте.

Однако это уведомление на самом деле сохраняет прежние рычаги контроля над НКО, которые были прописаны в прежней версии законопроекта. При облегчении юридической формы существования (без необходимости ежегодно перерегистрироваться) механизмы контроля остаются прежними. Так, иностранные НКО обязаны не просто уведомлять, но и предоставлять информацию о целях и задачах своей деятельности, об объемах выделяемых и получаемых средств, а также о конкретных целях их использования по форме, устанавливаемой Правительством Российской Федерации. При этом соответствующие уведомительные процедуры могли бы осуществляться по мере поступления средств и в зависимости от предполагаемого графика их использования.

Сохраняется и право уполномоченного органа контролировать соответствие деятельности международных и иностранных организаций заявленным целям, в том числе заявленным объемам выделяемых средств, а также конкретным целям их использования. Президент советует сохранить право запрашивать и проверять финансово-хозяйственную документацию, но ограничить это право лишь проверкой соответствия деятельности ОНК заявленным целям. Однако это ограничение станет очень условным, если не будет закрытого перечня документов, которые НКО обязана предоставлять контролирующему органу.

Есть в президентских рекомендациях и ужесточающие требования. Так, юридические и физические лица, получающие финансовые средства на безвозмездной основе от международных и иностранных организаций, а также от иностранных граждан, должны уведомлять об этом уполномоченный орган в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Такой нормы не было в законопроекте и, возможно, она вызовет много нареканий со стороны общественности: ведь теперь фактически каждый получатель иностранных средств будет обязан нести ответственность за предоставление информации об этом государству. В то же время появилось и послабление: "следует освободить общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, от обязанности уведомлять государственные органы о своем создании и начале деятельности". Наконец, еще один послаблением является рекомендация разрешить деятельность иностранных НКО на территории ЗАТО.

Заключение президента на законопроект об НКО существенно меняет ситуацию: теперь допускается главное - неформальный характер существования НКО (право не получать статус юридического лица). Ситуация вокруг законопроекта показала, что критика Запада может очень активно и даже успешно использоваться одной группой в президентском окружении против другой, однако в итоге это оборачивается не реализацией рекомендаций Запада, а аппаратной игрой за свои собственные властные ресурсы, в данном случае - за повышение роли ОП.

Версия для печати