19.02.2008 | Татьяна Становая

Диархия и тандем

14 февраля президент России Владимир Путин провел традиционную пресс-конференцию для российских и иностранных журналистов, последнюю на своем посту. Так же как и выступление на Госсовете, его выступление не стало «политическим завещанием». Напротив, Путин лишь закрепил за собой роль ключевой фигуры в системе принятия политических решений и после президентских выборов.

Выступление стало традиционным отчетом о проделанной работе, в рамках которого президент признал свое правление по итогам 8 лет успешным.

Несмотря на то, что пресс-конференция была последней для Путина как президента, содержательно она выглядела как очередной отчет о проделанной работе в контексте непрерывного процесса управления государством. Единственное, что выдавало «прощальный» (в смысле готовящего ухода с поста президента, но не из политики) характер – это длительность. Пресс-конференция шла 4 часа 40 минут. В остальном же, напротив, Путин предстал как политик, который не только не собирается уходить, а останется идеологом государственной политики. Наиболее актуальным с политической точки зрения во всем выступлении стал ряд важнейших заявлений, позволяющих выйти на некие обобщения относительно будущей системы власти.

Во-первых, подтвердилась и усилилась тенденция на сворачивание конкуренции в сфере публичной политики и сохранение доминирования исполнительной «вертикали» в системе принятия государственных решений. Надо сказать, что в 2007 году был завершен этап политического реформирования и конструирования политической системы для правления преемника. Эта система призвана минимизировать неуправляемые политические риски, а значит снижать уровень политической конкуренции.

Так, жесткая система управления, так называемая «вертикаль» в широком понимании этого слова (не только система исполнительной власти, а все основные политические институты, выстроенные под единый центр управления) сохранится и после президентских выборов, при новом президенте. Никакой плюрализации политической сферы не будет. За рамками системы принятия политических решений так и останутся политические партии, включая и «Единую Россию». Так, Путин отметил, что не станет возглавлять «Единую Россию». Он подчеркнул, что опираться будет не на партию, а «на граждан». Партия власти вообще выпала за рамки внимания Путина, что может свидетельствовать и о том месте, которое ей отводится, в виде инструмента легитимации решений президента и правительства. Это также говорит о том, что Путин не будет институционализировать свои отношения с «Единой Россией», и одноименным парламентским большинством вопреки ожиданиям, возникшим после того, как Путин возглавил избирательный список «ЕР». Очевидно, что парламентское большинство – будет оставаться одним из политических ресурсов Путина как премьера. Однако тот факт, что институционализации отношений не происходит, говорит о том, что сам Путин отводит этому ресурсу далеко не ключевое значение.

Достаточно показательно было высказывание Путина и о кандидатах на пост президента, конкурентах Медведева. Путин дал понять, что очень уважительно относится к ним, прежде всего из-за их патриотичности. «Несмотря на разность подходов, это люди настроены патриотически», - сказал он, приведя в пример их поддержку, оказанную власти в период кризиса. Очевидно, что речь идет о трагедии в Беслане. Напомним, что тогда Путин выступил с идеей консолидации всех политических сил и добился успеха: в публичном пространстве было создано впечатление, что все основные политические партии поддерживают действия властей.

Именно такой Путин хочет видеть оппозицию – патриотической, государственнической. Это означает целый набор требований: отказ от апелляции к Западу и западным ценностям, договороспособность, отказ от политической критики персонально Путина, готовность согласовывать свое участие (в том числе и избирательные списки) в администрации президента. Путин отметил, что «разница в подходах не исключает возможности для конструктивного диалога». Иными словами, в оппозиции он видит в лучшем случае пассивную сторону для диалога (которую просто нельзя игнорировать, например, коммунистов), в худшем случае – ресурс для консолидации общества вокруг власти. Конечно, в данном случае нет ничего нового. Однако ранее Путин гораздо больше говорил о партиях и о системной оппозиции в частности. Кроме того, ранее он также много значения придавал росту конкуренции между ними. Так, год назад Путин говорил: «Чем острее будет борьба между партиями «Единая Россия» и «Справедливая Россия», тем лучше». Сегодня ни о какой конкуренции не только не идет речи, но и, напротив, конкуренция не поощряется. Достаточно видеть, что Медведева выдвинули представители всех основных политических групп: правых (пусть и формально) представляла «Гражданская сила», левых – АПР и «СР», а центр – «Единая Россия».

Другим важным выводом надо назвать усиление противоречия между двумя тенденциями. Первая тенденция - демонстративная готовность Владимир Путина не мешать Дмитрию Медведеву становиться полноценным, дееспособным президентом страны. Вторая тенденция – намерение Путина оставаться ключевым игроком в системе принятия решений.

Институционально президент в России является ключевой фигурой в системе принятия государственных решений, в то время как премьер-министр – фигурой технической и зависимой от воли президента. Более того, премьер несет и всю ответственность за социально-экономическое положение в стране и отчитывается за это перед главой государства.

Представить Путина – демиурга российской политики - в такой роли очень непросто. Отсюда возникала убежденность, что Путин придет на пост премьера временно, после чего, либо вернется на пост президента, либо уйдет из политики. В противном случае схема «Путин – премьер, Медведев – президент» вступает в противоречие с существующей институциональной системой, которая меняться не будет. Однако Путин убеждает, что никакого противоречия нет, а Медведев получит всю полноту полномочий. «Уверен, что это будет хороший президент, достойный президент и эффективный руководитель… Такому человеку не стыдно и не страшно передать основные рычаги управления страны», - сказал Путин. Он также заявил, что намерен довольствоваться теми полномочиями, которые ему предоставляет Конституция и никакого расширения не нужно. «Полномочий у главы правительства достаточно. В их распределении, заверяю вас, не будет никаких проблем, мы с Дмитрием Анатольевичем (Медведевым), если избиратели позволят, это распределим», - сказал Путин. Он также сообщил, что готов быть премьером в течение всего президентского срока Дмитрия Медведева, то есть схема не будет носить временный характер.

Это означает, что роль институциональных факторов и институтов в целом резко снизится, а роль неформальных отношений, напротив, вырастет. Отношения Медведева и Путина будут строиться не на основании подчиненности, а на основании личного доверия. Путин так и заявил, что выбрал Медведева потому, что доверяет. «есть такая химия – личное доверие», - заявил он. При этом он ответил на те опасения, которые существуют в плоскости психологической сферы: как Путин сможет выполнять формальные процедуры подчинения и как он психологически будет переживать «понижение». В данном случае ключевой задачей Путина было минимизировать возможности политических конкурентов играть на потенциальных противоречиях между лидерами. «Он меня ни разу не подвел», - заявил Путин, оговорившись, что он вместе с Медведевым понимает, что поиск противоречий между ними будет «одной из линий атак». Путин не исключил, что отличия будут», но он и Медведев «привыкли слушать и слышать» друг друга. Путин попытался убедить аудиторию в том, что новое положение в системе госуправления будет и для него гармоничным. «Надо не плакать, а радоваться, что теперь можно в другом качестве послужить своей стране», - сказал он.

Таким образом, с одной стороны, Путин настаивает на сохранении за Медведевым роли полноценного главы государства и всех тех символов, которые это сопровождают и этому соответствуют (включая и портреты в кабинетах подчиненных). Путин дает понять, что не намерен претендовать на президентские полномочия Медведева. Это особенно четко прозвучало в его ответе на вопрос о внешней политике России в отношении Финляндии. Журналист спросила, каковы будут рекомендации Путина в отношении продолжения курса. Президент на это ответил, что Медведев «не нуждается в опеке». «Никогда не буду подменять главу государства. Ответственность лежит на первом лице. Уверен, что Медведев способен принимать решения», - заявил Путин. 18 февраля в интервью журналу «Итоги» и сам Путин отметил, что никакой альтернативы сильной президентской власти в России быть не может. «Такое государство [как Россия] может управляться лишь при помощи сильной президентской власти. Вне зависимости от того, кто именно в данный момент занимает кабинет в Кремле. Если Россия превратится в парламентскую республику, она исчезнет», - заявил он. Он также опроверг теорию двух центров, диархии, указав, что «нет никаких двух, трех или пяти центров. Россией управляет президент, а он по Конституции может быть лишь один. Заметьте, я говорю сейчас не о конкретном человеке, а о высшем государственном посте».

С другой стороны, Путин дает понять, что отношения с Медведевым будут строиться на неформальных связях, которые в том числе подразумевают возможность для будущего премьера как помещать в своем кабинете портрет президента (неформальный символ подчиненности), так и воздержаться от этого шага. Такой неформальный характер отношений и позволит ему сохранить за собой роль ключевого игрока на политической арене, стратега, определяющего основные направления внешней и внутренней политики (фактически президентские полномочия). Одновременно он закрепляет образ успеха по итогам правления – ресурс, который в будущем позволит оперировать им в политической борьбе. Несмотря на то, что это противоречит обещанию Путина не посягать на полномочия Медведева, в действительности, Путин и не намерен делать это в законодательном, юридическом поле. Он намерен это делать в политическом, неформальном поле, как уже говорилось выше, на основании добровольного согласия Медведева.

Здесь очень важно упомянуть и комментарий Путина в отношении критики российской внешней политики «изнутри». Напомним, что недавно председатель правления РАО «ЕЭС России» Анатолий Чубайс и вице-премьер, министр финансов России Алексей Кудрин выступили с мягкой критикой внешней политики России, указав, что ее «агрессивный» характер мешает экономическому развитию России. Кудрин тогда призвал «уточнить уже в этом году» «внешнеполитические ориентиры России» «для обеспечения стабильного роста». Анатолий Чубайс, в свою очередь, задался вопросом: «Сколько стоит России ее конфликтная внешняя политика? И готовы ли мы платить столь высокую цену за споры вокруг Британского совета в условиях ухудшения мировой конъюнктуры?» По сути, это было сигналом в адрес Медведева, его призывали смягчить внешнюю политику. Очевидно, что часть либеральной элиты после появления либерального преемника увидела некий, пусть гипотетический, потенциал коррекции курса. Это дало основание апеллировать к будущему президенту, одновременно выступая и против «силовиков», «ястребов» в окружении Путина, сложно относящихся к выдвижению Медведева в президенты. Путин подобные игры не только пресек, но и крайне жестко высказался о Чубайсе и Кудрине, которых журналист причислил к «политическому руководству страны». «Какое там политическое руководство, чего-то не заметил там никого из политического руководства, кого Вы назвали. Пусть занимаются своим делом», - заявил Путин.

Путин пытается найти оптимальную формулу сосуществования с Медведевым в условиях формирующейся диархии, которая неизбежно возникает при институционально сильном президенте и политически сильном премьере. В данном случае у обоих центров влияния будут свои, независимые ресурсы. Для Медведева – это институционально пост президента, мандат доверия, полученный на президентских выборах и постепенный рост «политического веса», соответствующего главе государства. Путин будет опираться на «путинскую элиту», свой огромный рейтинг и парламентское большинство, зависимое от того путинского рейтинга.

Институционально Путин намерен в полной мере использовать и возможности, которые предоставляет пост премьера. Заметим, что в Конституции России роль президента (помимо того, что он гарант Конституции) сведена к общему определению основных направлений внешней и внутренней политики России. Это очень широкое определение, которое позволяет применять его как в самом узком, так и в широком смысле. Такая «подвижность» позволяет корректировать реальное влияние президента за счет его более неформальных политических возможностей. А они в первое время будут скудными. Более того, основные направления внутренней и внешней политики уже определены самим Путиным на 12 лет вперед. Полномочия же премьера в Конституции конкретизированы и, действительно, касаются всех ключевых направлений госполитики, перечисленных Путиным (ст. 114 Основного закона). В России также нет и закона о президенте.

Федеральный конституционный закон о правительстве дает премьер-министру большие возможности, которые ранее просто были «заморожены» из-за технического характера премьеров. По сути, главой правительства все последние 4 года был президент, а разработкой экономических и социальных инициатив занималась администрация (именно оттуда исходили все основные реформы, в то время как правительственные реформы либо не принимались из-за невозможности согласовать их, либо буксовали из-за недостатка политической воли). При условии, что на пост премьера приходит самодостаточный политик, его возможности, с институциональной точки зрения, действительно будут гораздо шире, чем возможности Фрадкова или Зубкова.

У Путина будет сильный кабинет. Уже сейчас Путин заявил, что административная реформа, устанавливающая «трехзвенку» себя не оправдала, а институт вице-премьеров, напротив, показал свою эффективность. Тем самым, кабинет будут перестроен под Путина, который будет опираться в решении стратегических вопросов на вице-премьеров, а те в свою очередь, брать на себя ответственность за работу министров. Появится некий буфер. Такая форма работы правительства позволит Путину снизить негативные политические стороны своего премьерства. Медведев же сможет опираться преимущественно на самого Владимира Путина, будет заведомо слабее и более ограниченным в свободе принятия политических решений.

У президента же остаются три важнейших рычага. Первое - это кадровая политика. Президент назначает и снимает премьера, назначает и снимает всех министров и вице-премьеров. Премьер-министр может только предлагать министров, конечное слово все равно будет за президентом. Это его конституционные полномочия. Второе – это руководство «силовиками». Однако здесь уже сложнее. По Конституции президент является Верховным главнокомандующим, но там не закреплено его непосредственное руководство «силовиками» в системе исполнительной власти. Это положение есть лишь в законе о правительстве, который может быть откорректирован. Наконец, третий рычаг – это указное право. В законе о правительстве при описании полномочий правительства всегда оговаривается, что при принятии решений кабинет опирается, в том числе, и на Указы президента. Президент также имеет право отменять постановления правительства в случае их противоречия законодательству.

Путин презентовал новую модель политического управления страной, которая будет строиться на основании неформальных договоренностей. Фактически Путин пытается уйти от политических рисков неизбежной диархии и выстроить форму правления тандема, при котором между Медведевым и Путиным будут поделены сферы влияния и ответственности, а все ключевые решения будут приниматься обоюдно.

Однако такая модель сегодня выглядит крайне неустойчивой, зависимой от личных отношений двух лидеров и подверженной опасностям острой конкуренции команд двух лидеров. Повысить устойчивость диархии Путин и Медведев будут стремиться за счет поиска баланса политических ресурсов, на основе личного доверия и, что самое главное – страха перед последствиями от разрушения тандема. В этом случае риску разрешения будет подвергнута вся «политическая вертикаль», а конфликт приведет к всеобщему межэлитному противостоянию, деструктивному для политической системы.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати