07.04.2008 | Татьяна Становая

Статус губернаторов меняется

29 марта президент России Владимир Путин подписал федеральный закон, позволяющий губернаторам исполнять полномочия федеральных служащих. Федеральный закон вносит поправку в п. 2 ч. 1 ст. 17 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Содержащийся в этой статье запрет для гражданского служащего занимать свою должность «в случае избрания или назначения на государственную должность» дополняется следующей формулировкой — «за исключением случаев, установленных указами президента РФ».

Инициатором законопроекта была кремлевская администрация. Источник в АП заявил, что поправка принимается для того, чтобы дать губернаторам возможность замещать параллельно иные должности. Как заявляют в Совете федерации, этот документ позволит передавать в подчинение губернаторов представительства федеральных министерств и ведомств в регионах. Глава комитета СФ по региональной политике Рафгат Алтынбаев объяснил, что «иногда количество работников представительств федеральных министерств и ведомств на местах превышает число работников муниципальной и губернской власти. С учетом того, что полномочиями глав регионов теперь наделяет президент, губернатору можно было бы поручить некоторые направления работы. Однако для этого ему нужен статус госслужащего».

Напомним, что в соответствии с проведенной федеративной реформой, губернаторы были лишены практически всех институциональных рычагов влияния на территориальные управления федеральных органов власти в своих субъектах. Это было сделано еще до отмены выборов губернаторов: очень часто федеральный центр терял контроль над силовиками, что негативно сказывалось на управляемости территорий. После «восстановления вертикали власти» ситуация обернулась против региональных властей, которые часто оказывались в конфликте с «федералами». Создавалась часто противоречивая ситуация, в рамках которой региональные и федеральные органы власти дублировали функции и конкурировали по самым разным вопросам. Получалась своеобразная система двоевластия, создававшая проблемы губернаторам, но не мешающая федеральному центру.

Тот факт, что законопроект принят сейчас, может быть связано с несколькими процессами. Во-первых, закон наделяет новыми возможностями будущего президента России Дмитрия Медведева, который получает рычаг взаимодействия с губернаторами. В условиях, когда губернаторы фактически назначаются, наделение их дополнительными и очень значимыми возможностями может стать очень действенным рычагом давления в виде своеобразного «пряника», который будут получать наиболее уступчивые и вместе с тем влиятельные, эффективные главы регионов. Речь идет именно о «тяжеловесах», которые, несмотря на все реформы, сохраняют персонифицированные жесткие режимы в своих регионах. Снять такого губернатора очень рискованно: появляется угроза дестабилизации. Зато с ними может быть заключена политическая сделка. Кроме того, «пряник» может быть использован для поддержки и укрепления «веса» новых ставленников, которые часто приходят в регион извне и являются чуждыми для местной элиты.Таким образом, новый закон фактически является некоей коррекцией после проведения достаточно жесткой федеративной реформы: после восстановления «вертикали» Кремль получил механизм для расширения возможностей глав субъектов РФ и одновременно встраивания в систему государственной службы, что накладывает и некие новые обязательства. Эта коррекция также затрагивает и другой важнейший принцип: начав с унификации в начале реформы, Кремль теперь усиливает существовавший элемент асимметрии. Это вполне вписывается и в нынешний подход по отношению к региональным властям - стимулирования наиболее успешных и эффективных глав субъектов Федерации.

Во-вторых, закон встраивает губернаторов, получивших возможность совмещать свой статус со статусом госслужащего, в систему исполнительной власти, то есть подчиняет их напрямую премьер-министру – в будущем это будет Владимир Путин. Ряд наблюдателей увидели в этом попытку расширить полномочия правительства и переключить рычаги управления регионами с Кремля на уровень кабинета министров. Однако преувеличивать такой мотив не стоит: указы предполагают индивидуальное применение, и новые возможности не будут касаться всех губернаторов. Более того, указ скорее сужает возможности правительства, потому что полномочия федерального центра перераспределяются от центра к региону. Скорее всего, закон принят именно в развитие региональной политики. В то же время, безусловно, Путин сохранит влияние на региональную кадровую политику, но для этого ему достаточно найти формат взаимодействия с кадровой службой Кремля.

Идею расширения возможностей губернаторов после их встраивания в «вертикаль» и поощрения наиболее успешных активно продвигал Дмитрий Козак. Новый закон можно рассматривать как первый заметный шаг на пути реализации его инициатив в региональной политике. Кремль в этой ситуации получает более гибкий и действенный рычаг влияния на губернаторы, а сами губернаторы – возможность значительно усилить свое влияние. Закон стал еще одним решением, ослабляющим институт полпредства.

Версия для печати