21.04.2008 | Татьяна Становая

Внепартийный председатель

14-15 апреля в Москве прошел IX съезд партии «Единая Россия». Во второй день в работе съезда приняли участие действующий и избранный президенты России Владимир Путин и Дмитрий Медведев. Путин принял предложение партии власти стать ее председателем: для этого днем ранее были введены поправки в Устав «ЕР», предоставляющие практически карт-бланш главе «ЕР». Путин также согласился возглавить кабинет министров. Дмитрий Медведев, как и ожидалось, выразил уверенность, что президент должен оставаться внепартийным.

Впервые в современной российской истории сложилась ситуация, при которой самый популярный политик в стране возглавляет доминирующую партию и при этом становится премьер-министром. Партии власти в 1990-е годы были в меньшинстве в Госдуме и не могли служить достаточной опорой правительства. Политические фигуры во главе кабинета могли иметь собственный ресурс опоры в правительстве, но не были партийными правительствами. Например, Виктор Черномырдин, который с 1995 года был лидером НДР, опирался на меньшинство в парламенте. Другой политической фигурой можно назвать Евгения Примакова: после кризиса 1998 года его поддержали левые фракции и «Яблоко». В то же время никакой собственной парламентской партии у него не было. Более политически слабые фигуры во главе исполнительной власти, такие как Сергей Кириенко, Сергей Степашин и затем Владимир Путин и вовсе не имели практически никакой парламентской поддержки (хотя двое последних уже при назначении рассматривались как потенциальные преемники Ельцина, и это делало их статус политическим). Заметим, что российская Конституция предусматривает такую политическую систему, при которой парламент и парламентское большинство не играют значительной роли в принятии решений при доминировании Кремля.

При Путине роль партии власти принципиально изменилась. Уже по итогам выборов в 1999 году Кремль сумел сформировать пропрезидентское большинство из четырех фракций. Это большинство было неподконтрольно правительству, во главе которого стояли технические премьеры (кроме Касьянова, который Путину «достался в наследство»). Партия власти стала сильной только при ориентации на фигуру популярного президента, однако при этом она всегда оставалась инструментом легитимации принимаемых Кремлем решений. В этом ее главное отличие от правящих партий в развитых парламентских демократиях, где центр принятия политических решений находится внутри партии, а не вовне ее (в Кремле), как в России.

Таким образом, ситуация, при которой появляется премьер-министр, возглавляющий доминирующую партию, является для России новой. Она новая также и для участников политического процесса. Отсюда и множество свидетельств стремления Кремля «перестраховаться»: Путин был утвержден в результате «открытого голосования», что уже вызвало много вопросов (КПРФ намерена оспорить это, указывая, что в законе о партиях предусмотрена возможность только тайного голосования). Поправки в Устав были зарегистрированы Минюстом за час, что в случаях с другими партиями занимает недели. Очевидно, что в этой ситуации Путин стремился провести максимально управляемую процедуру. Решение Путина возглавить «Единую Россию» и в таком качестве стать главой исполнительной власти России означает достаточно серьезные системные подвижки в функционировании российской политической системы.

Во-первых, началось перераспределение политических функций между администрацией президента и правительством. В России функции политического управления монополизированы Кремлем. Только здесь принимаются решения о партийном строительстве, о формировании избирательных списков, об обеспечении информационной и PR-поддержки в ведущих СМИ, о ключевых кадровых решениях. Правительству в этих условиях отводилась задача отраслевого и экономического развития. Более того, в условиях моноцентризма, многие экономические решения стали приобретать политический характер, что привело к значительному усилению экономических функций АП. Парламент же и вовсе отодвинут от влияния на любое государственное решение.

Ситуация меняется с приходом Путина на пост премьера. Путин – фигура политическая, и правительство вместе с ним становится политическим. Вместе с тем Медведев пока, напротив, политически слаб. Появляется тандем Путин-Медведев, что ставит перед ними проблему поиска оптимальной модели соуправления, раздела функций, минимизации политических рисков. Сохранение статус-кво, инерционного сценария, при котором партия власти курируется администрацией президента (в данном случае администрацией Медведева), создавала некие новые опасности потери управляемости «Единой Россией» в результате аппаратного размежевания ее членов. Однако сегодня Путин – ключевой ресурс «Единой России», на который ориентирована и от которого зависит партия. Возможно, в Кремле сочли нужным усилить именно эту связь, минимизировав риски потери управляемости партией власти, когда главный центр в виде АП будет политически ослаблен, а новому в лице премьера еще предстоит выстроить эффективную систему управления политической сферой.

Возглавив «ЕР», Путин, как глава правительства, будет также осуществлять и функцию политического управления партией власти. При этом лидерство позволяет ему получить действенные рычаги влияния: в соответствии с поправками в Устав председатель предлагает кандидатуры для избрания на должности в руководящих и центральных органах партии, ее структурных подразделениях. И при этом он может приостанавливать полномочия любых руководителей и членов партии и действия решений руководящих и центральных органов «Единой России», за исключением решений съезда. Снять председателя может только съезд двумя третями голосов. Фактически председатель «ЕР» получает те полномочия по управлению партией, которые до этого находились в фактической компетенции Кремля.

Во-вторых, решение Путина возглавить «ЕР» окажет значительное влияние на его место в политической системе. Он сконцентрирует вокруг себя все возможные ресурсы: исполнительную власть, инструменты регионального управления, партию власти, а в ее лице парламентское большинство. До сих пор считалось, что важнейшим риском для него в этих условиях является риск снижения электорального ресурса и появление зависимости от партийной бюрократии. Однако как показывают соцопросы, его рейтинг снизится не значительно. По данным ФОМ, колебания возможны в районе 2-3%. Более того, он уже достаточно четко ассоциировал себя с партией власти, и для его электората существенным сюрпризом это не станет. К тому же Путин не вступил в партию и по мере возможности, будет сохранять от нее дистанцию.

Для того чтобы снизить вероятность появления хотя бы минимальной зависимости Путина от партийной бюрократии, полномочия председателя максимально расширены, о чем говорилось выше. Фактически Путин получает чрезвычайные полномочия внутри «Единой России»: моноцентризм режима воспроизводится и в партии власти, а сам председатель будет полностью неподотчетен. Кроме того, Путин пообещал провести внутри партии «чистки», избавившись от «корыстных людей»: понятно, что из партии могут быть удалены фигуры, имеющие существенные изъяны в своей репутации. Речь идет о том, чтобы привести репутацию партии в соответствии с политическим статусом ее лидера. Нельзя забывать, что и электоральный ресурс партии власти на сегодня во многом зависит от личной поддержки Путина, и это также будет позволять ему проводить едва ли не любые решения. Однако в перспективе риски могут вырасти – в случае «укоренения» Медведева на посту президента и (или) возможного проседания рейтинга Путина как премьера, ответственного за социально-экономическую сферу.

Партийным правительство Путина при этом стать не может. Центр принятия решений, как и раньше, останется вне партии (в руках тандема Путина-Медведева, а также во внепартийном руководстве партии), а, значит, сама партия не будет решать ни кадровых вопросов, ни участвовать в выработке государственных решений. В то же время некоторое сближение чиновников и партии власти может произойти: приток новых членов из органов госвласти ожидаем. Несмотря на решение Путина возглавить «ЕР», Россия останется суперпрезидентской республикой с минимальным влиянием парламентского большинства на принятие политических решений.

В-третьих, решение Путина возглавить «ЕР» ослабляет политические возможности Дмитрия Медведева: фактически он отдает часть прерогатив в сфере политуправления Путину. При условии сохранения между двумя лидерами эффективных отношений, это не изменит существенно ситуацию: решения будут приниматься тандемом на основе неформальных согласований. В случае же появления трений Медведев будет вынужден учитывать реальность, при которой основные рычаги управления сконцентрированы у Путина (контролируя конституционное большинство он имеет возможность даже провести импичмент, хотя с судебной властью тут могут быть проблемы). В то же время в случае острого конфликта, Конституция дает Медведеву возможность и уволить правительство, и распустить Госдуму: в этом случае диверсификация и раскол в элите будет неизбежен, а любое абсолютное большинство в Думе в итоге может оказаться неустойчивым (или и вовсе невозможным). Тогда и возникает риск появления нескольких партий власти, как это имело место в 90-е годы. По сути, между двумя лидерами и их политресурсами разовьется конкуренция, что губительно для режима (и будет мощнейшим ограничителем потенциального конфликта).

Такой сценарий как раз является самым нежелательным. Решение Путина возглавить «Единую Россию» дает рычаги контроля над партией власти, которая может стать источником политических рисков для Медведева. Более того, отказ Путин возглавить «ЕР» создавало риски и для него самого: партийная бюрократия могла начать диверсифицировать свои интересы: часть ее рано или поздно могла вступить в игру против Медведева, другая часть – против Путина. Сохранить стабильность в такой ситуации сложнее: именно здесь и будут востребованы рычаги управления партией власти. Наличие таких рисков подтверждает тот факт, что изначально съезд планировалось провести, в том числе, для создания «Клуба-2020», который мог использоваться как политический ограничитель курса Медведева (тем самым, планировалось политизировать «курс Путина», огранив Медведева в возможностях его коррекции). «ЕР» также изначально рассчитывала принять Путина в свои ряды, публично отказав в такой прерогативе Медведеву (напомним, что недавно Борис Грызлов заявил о невозможности вступления Медведева в партию, так как он станет верховным главнокомандующим; позднее это заявление было дезавуировано). Такое развитие событий, по сути, было пресечено: проект «Клуба-2020» заморожен, Путин в партию не вступил, а на съезд пришел вместе с Медведевым. Тот факт, что Медведев не вступил в «ЕР», является его преимуществом, сохранением определенной свободы политического маневра. Заметим, что статус Путина как главы правительства и «ЕР» ответственность расширяет, а свободу политического маневра сужает.

В связи с этим маловероятно, что «Единая Россия» может стать антимедведевским ресурсом Путина. Скорее напротив - уже сейчас она аккуратно подстраивается под избранного президента (также как и Медведев оказывает ей знаки внимания, называя «партией единомышленников»). Грызлов был вынужден пригласить в партию не только Путина, но и Медведева. Кроме того, показательно выступление Бориса Грызлова. Он отошел от публичной идеологемы социал-консерватизма (несмотря на то, что мало кто понимает, каково содержание этого понятия, придуманного в «ЕР», оно активно использовалось для предотвращения любых идеологических дискуссий внутри партии) и заговорил как либерал: Грызлов подчеркнул необходимость развития конкуренции как основного двигателя экономики и предложил усилить контроль над госкорпорациям и монополиями. «Российская экономика до сих пор - экономика монополий, экономика, где не хватает конкурентной среды. Страна, соскочив с нефтяной иглы, не должна лечь под капельницу других монополий», - предостерег он. Грызлов также призвал активно вкладывать средства Инвестфонда в финансирование инфраструктуры (тем самым, он подтвердил свою принадлежность к «партии роста»). Наконец, выступил спикер ГД и с излюбленной Медведевым темой – введением сокращенной формы дознания по делам об очевидных преступлениях небольшой и средней тяжести. Тем самым, факт руководства Путиным партией власти повышает запас прочности тандема Путина-Медведева.

В-четвертых, обозначены планы по серьезной реформе партии власти (хотя ее проведение будет наталкиваться на сопротивление партийной бюрократии). Ее ждут кадровые «чистки» и масштабный ребрендинг (начиная с репутационной и идеологической коррекции и заканчивая структурно-кадровыми обновлением). «Чистки» нужны Путину как для того, чтобы убрать наиболее противоречивые фигуры, так и для улучшения имиджа партии. «Партия должна реформироваться, должна стать более открытой для дискуссий и учета мнений избирателей, должна быть разбюрократизирована полностью, очищена от случайных людей, преследующих исключительно цели личной выгоды», - сказал Путин.

Перед Путиным стоят весьма непростые задачи. В первую очередь, речь идет о выработке идеологии партии. В данном случае у партии есть два теоретических пути развития. Первый – это сохранение доминирования с возможностью охватывать максимально большое число избирателей как либеральной, так и левой ориентации. В этом случае «ЕР» будет и дальше ориентироваться на широкое «путинское большинство», развивая у себя разные идеологические течения. Например, уже сейчас в «ЕР» приподняты статусы трех клубов: либерального («4 ноября»), социал-консервативного (ЦСКП) и государственно-патриотического (во главе с Ириной Яровой). Однако в этом случае говорить о выработке четкой идеологии не приходится, зато может повыситься открытость партии и ее динамичность. Роль Бориса Грызлова, судя по всему, с избранием Путина лидером партии, снижается. Он как глава Высшего совета, будет заниматься текущей партийной деятельностью. Однако вместе с Путиным могут прийти новые люди, которые будут вмешиваться и в «текучку». Поднятие же клубов на более высокий уровень, ослабляет внутреннюю инфраструктуру влияния Грызлова.

Второй путь развития – ставка на четкую правоцентристскую идеологию. Путин сам не раз высказывался, что в России должно быть две ключевых партий: левоцентристская (на эту роль претендует «СР») и правоцентристская («ЕР). В таком качестве партия может сузить свой электоральный потенциал, дав возможности для развития партийной конкуренции, в том числе и со стороны «СР». Второй путь пока выглядит очень маловероятным: логика работы выстроенного режима подразумевает сохранение доминирующей партии. Кроме того, второй путь нефункционален: он противоречит характеру политического управления и подразумевает плюрализацию в той или иной степени. На это пока режим решиться не может.

Решение Путина возглавить «ЕР» и правительство и, тем самым, сконцентрировать вокруг себя максимум ресурсов, подразумевает необходимость поиска оптимальной модели распределения прерогатив внутри тандема Путин-Медведев. Основной целью является сохранение стабильности и управляемости режима, что и требует институционализации реального влияния Путина как гарантии сохранения стабильности.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати