19.05.2008 | Татьяна Становая

Двухуровневое правительство

12 мая премьер-министр России Владимир Путин представил президенту Дмитрию Медведеву новый состав правительства. Кабинет министров затронула серьезная структурная реформа, его состав стал гораздо более «политическим» и «тяжеловесным». В то же время ключевые фигуры в российской правящей элите либо сохранили свои позиции в целом, либо получили компенсации за утраченные посты.

Формирование нового правительства в первую очередь стало окончательным отказом от административной реформы, проведенной в 2004 году, ревизия которой проходила уже несколько лет. Увеличено число вице-премьеров (теперь их семь, включая двух первых) и число министерств (с 16 до 18 – за счет разделения Минпромэнерго и создания министерства спорта, туризма и молодежной политики). Но главная новация – реорганизация «трехзвенной» связки: министерство-служба-агентство. Путин, как и обещал, отказался от идеи создания под министерствами автономных структур, которые имели бы возможность принятия самостоятельных, независимых решений и распоряжения бюджетными средствами: это вызывало множество конфликтов (например, между Минкультом и агентством и по культуре) и в итоге было признано неэффективным. Ликвидировано 6 агентств, чьи полномочия были переданы профильным министерствам (агентство по энергетике - в Минэнерго, агентство по здравоохранению в - Минздравсоцразвития, агентство по промышленности - в Минпромторговли и т.д.). Сейчас в кабинете сделана ставка на усиление управляемости всех звеньев, построения жесткой системы субординации. Утвержденная указом президента новая структура правительства предоставляет министрам право давать прямые указания главам агентств и служб, приостанавливать или отменять их решения.

Как и ожидалось, правительство с учетом его политического характера, будет двухуровневым. Как объявил Владимир Путин на первом заседании, будет создан президиум правительства, который будет заседать еженедельно. Полный состав правительства станет собираться не реже 1 раза в месяц. В состав президиума вошли 15 наиболее влиятельных чиновников: все вице-премьеры, «силовики», а также руководители Минздравсоцразвия Татьяна Голикова, Минсельхоза Алексей Гордеев, Минрегионразвития Дмитрий Козак, МИДа Сергей Лавров, министр экономического развития Эльвира Набиуллина.

Двухуровневое правительство позволит Путину решить политическую проблему: освободить себя от рутины, сосредоточиться на решении стратегически важных задач и приподняться над исполнительной властью, спустив ответственность на более низкий уровень. Заметим, что такая структура более понятна и знакома Путину: она напоминает ту, что была в правительстве Путина конца 1999 года. Заседания президиума будут очень похожи на еженедельные совещания, которые проводил Путин с членами правительства по понедельникам. По данным «Ведомостей», Медведев такие совещания проводить не будет, хотя на прошедшей неделе он встречался с ключевыми министрами, обсуждая вопросы развития малого и среднего бизнеса. Скорее всего, такая практика все-таки сохранится, хотя может стать менее регулярной и более консультативной (по их итогам будут готовиться не поручения правительству, а указы президента на основании рекомендаций министров).

В правительстве Путина будет два первых заместителя: Виктор Зубков и Игорь Шувалов. Однако их положение и полномочия будут существенно различаться. Первый останется скорее технической фигурой, которая будет отвечать в правительстве за нацпроект АПК, рыболовство и лесное хозяйство. Это самое узкое поле деятельности среди всех вице-премьеров. Среди министров он будет курировать только министра сельского хозяйства Алексея Гордеева (кстати, в ведение министерства возвращен комитет по рыболовству, преобразованный в агентство), а также Таможенную службу (находится в ведении премьера), исключая внутренние тарифы.

Тем не менее, логика в назначении Зубкова именно первым замом была: его роль будет иметь политическое значение лично для Путина. Зубков, как показал всплеск его рейтинга осенью прошлого года, нравится избирателям: им импонирует его жесткий стиль работы, умение «строить» чиновников. В таком качестве Зубков может оказаться востребованным, став своеобразным «громоотводом» для социального недовольства. Более того, Зубков – единственный из замов Путина, кто получил право замещать другого вице-премьера – Игоря Шувалова. Все остальные оказались «незаменимыми» (хотя возможно, этот вопрос пока просто отложен и прорабатывается). В то же время нельзя забывать, что Зубков может возглавить совет директоров «Газпрома», что подтверждает личное высокое доверие Путина.

В действительности же главным заместителем Путина в правительстве и де-факто его правой рукой будет Игорь Шувалов. Он будет отвечать за весь комплекс социально-экономической политики, курировать вопросы госсобственности, госмонополий, тарифной политики, выделения средств инвестфонда и разработки федеральных программ развития регионов. В его ведении будет МЭРТ, частично Минфин, Минпромторговли (внешняя и внутренняя торговля перешли от МЭРТ к ведомству Христенко), Минрегионразвития Дмитрия Козака. Шувалову поручено ведение переговоров о вступлении России в ВТО, обеспечение господдержки развитию малого предпринимательства, государственная политика в области единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, антимонопольной политики и развития конкуренции. Шувалов также будет курировать международные отношения и отношения со странами СНГ.

Назначение Игоря Шувалова имеет несколько политических моментов. Во-первых, он может рассматриваться как выдвиженец не только Путина, но и Медведева. С одной стороны, именно он вел подготовительную работу по формированию нового правительства. Но, с другой стороны, именно Шувалова называли как наиболее желательного с точки зрения интересов Медведева главу его администрации. Принятое решение о направлении его в правительство, возможно, более политически выгодно президенту: он фактически получает механизм влияния на работу исполнительной власти. В то же время Шувалов, как и большинство ключевых фигур в правительстве и АП (за исключением «силовиков») совместим с обоими лидерами, и способен свести к минимуму риск возникновения конфликта между командами президента.

Во-вторых, Шувалов имеет и собственное видение экономической политики, а также опыт продвижения не только экономически, но и политически значимых проектов (например, нацпроектов, что его и сблизило с Медведевым). Это означает, что Шувалов – далеко не технический первый зам – а полноценная политически весомая фигура внутри правительства, которой придется иметь дело с другими, не менее амбициозными руководителями, прежде всего, с вице-премьером и министром финансов Алексеем Кудриным. Напомним, насколько напряженными были отношения Игоря Шувалова как главы аппарата правительства в кабинете Михаила Касьянова, с одной стороны, и Алексея Кудрина – Германа Грефа, с другой. Разногласия приобретали публичный характер и касались целого набора проводимых реформ, прежде всего, налоговой и административной (Шувалов выступал за серьезное снижение НДС и реформу ЕСН, а также за более мягкий вариант адмреформы). В итоге тогда Путин принял решение перевести Шувалова на работу в Кремль, где он фактически стал альтернативным центром выработки социально-экономической политики: все новации, которые были озвучены Путиным в его ежегодных посланиях, вырабатывались именно под руководством Шувалова.

Перевод на публичную должность Шувалова при сохранении на своем посту Алексея Кудрина заведомо создает сильный потенциал напряженности. Кудрин, как и сейчас, будет вести разработку основных направлений социально-экономического развития. В его ведении будет единая финансовая, кредитно-денежная и налоговая политика, управление госдолгом, разработка и исполнение госбюджета, инвестиционная политика, государственное регулирование финансовых рынков. Показательно, что сразу после объявления о назначениях, источник в АП заявил СМИ, что именно Шувалов будет курировать «весь блок социально-экономической политики». Формального подтверждения это не получило (только социально-экономическое развитие регионов), а социально-экономическое развитие России закреплено за Кудриным. Тем не менее, сам факт утечки – свидетельство амбиций Шувалова и потенциального пересечения его интересов и интересов Кудрина в вопросах выработки стратегических программ. Учитывая непростые отношения главы МЭРТа Эльвиры Набиуллиной и Алексея Кудрина, легко предположить, что Шувалов попытается выстроить отношения именно с ней как с фигурой и более близкой, и более слабой аппаратно и политически (МЭРТ оказалось наиболее пострадавшим министерством, потерявшим ранее инвестпрограммы и ФЦП, а сейчас – внутреннюю и внешнюю торговлю).

Положение Кудрина тем временем упрочилось. В ведении Минфина оказалась инвестиционная политика и ФЦП: напомним, что в правительстве Зубкова их не могли поделить МЭРТ и Минрегионразвития – ведомству Козака досталась лишь региональная составляющая. При этом роль Кудрина в кабинете остается прежней: его главная задача, которая всегда находила политическую поддержку Путина – обеспечение макроэкономической стабильности и проведение жесткой бюджетной политики.Вторым, помимо Шувалова, достаточно автономным центром влияния оказывается новый вице-премьер – Игорь Сечин. Его формальный статус оказался значительно ниже ожиданий: ему прочили пост главы аппарата или куратора «силовиков». В новой должности Сечин будет отвечать за выработку и осуществление государственной политики в области развития промышленности, за исключением промышленности оборонного комплекса, и энергетики. Он же отвечает за государственную политику природопользования, осуществление экологического, технологического и атомного надзора. Фактически в его ведении оказывается вся промышленность и энергетика, за исключением оборонки, доставшейся Сергею Иванову. Сечин будет курировать Минэнерго, который возглавил бывший глава «Атомстройэкспорта» Сергей Шматко. Шматко также занимал и должность советника председателя правления Газпромбанка, по некоторым данным, близкого к «питерским чекистам». В сфере влияния Сечина также находятся Минпромторговли и МПР.

Новая должность для Сечина – понижение. В Кремле он считался одной из самых (если вообще не вторым после Путина) влиятельных фигур: на него был замкнут весь документооборот, именно под его влиянием в России начался передел собственности, а «силовики» начали активную и успешную экспансию в экономику. Сечина называли неформальным главой «силовой группы», хотя в действительности, правильнее было говорить о группе влияния Сечин-Патрушев (подробнее об изменении положения «силовиков» в отдельном материале). В данном случае он может выступать и как идеолог – сторонник усиления роли государства в экономике, разрастания госкорпораций. Его самый успешный результат – контроль над «Роснефтью», получившей активы обанкротившегося ЮКОСа. В скандальном интервью Олега Шварцмана «Коммерсанту» Сечин был назван куратором «бархатной революции»: принудительного отъема активов у частных собственников в пользу государства или окологосударственных структур. В то же время рассматривать новое положение Сечина как однозначное понижение тоже не совсем верно: завершен этап передела собственности и теперь его главная задача – сохранение контроля над приобретенным, что в полной мере обеспечит его новый статус. Возможно, что образ Сечина был во многом демонизирован, хотя его реальные возможности в Кремле были несопоставимыми с нынешними полномочиями. Теперь его статус принципиально изменен. Во-первых, Сечин становится публичной фигурой, что позволит частично «очеловечить» его образ. Во-вторых, его главный политический ресурс – Путин – теперь не президент, а глава правительства при Медведеве, что потенциально ограничивает аппетиты трудно совместимых с ним групп влияния при Путине. В-третьих, его возможности формализированы и локализированы: теперь Сечин будет курировать все, что может иметь отношение к ТЭКу, и это позволит ему усилить свое влияние на положение «Роснефти». Кроме того, Сечин возглавил совет директоров Объединенной судостроительной корпорации. Напомним, что за ОСК достаточно активно боролся Сергей Иванов, корпорация была в его ведении, однако Иванов потерпел кадровое поражение, пролоббировав на должность главы ОСК Александра Бурутина. Бурутин оказался недостаточно эффективен, и новым главой стал Юрий Яров (хотя по данным «Коммерсанта», теперь и ему грозит отставка). Теперь же ОСК, как и остальные корпорации, могут оказаться в ведении Сечина (например, авиастроительная).

Потенциально Сечин может стать одним из активных игроков в кабинете. Как идеолог промышленной политики и «дирижизма» он рискует оказаться в напряженных отношениях, прежде всего, с Минфином, выступающим против наращивания госинвестиций (нельзя забывать и об аресте замминистра Сергея Сторчака, создающим дополнительное напряжение между Кудриным и «питерскими чекистами»), а также Шуваловым, известным своими либеральными взглядами. По данным «Коммерсанта», у Шувалова и Сечина достаточно сложно складывались отношения в Кремле. В целом получается потенциально конфликтная ситуация, когда промышленной политикой занимается «дирижист», а экономикой – либералы. Хотя, с другой стороны, именно такое положение позволяет Путину играть на противоречиях, создавая систему балансировки между группами интересов. Главой аппарата правительства и вице-премьером стал Сергей Собянин. Он будет вести «работу по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти по разграничению полномочий между различными уровнями власти, законопроектную деятельность». Собянин имеет репутацию одного из самых эффективных, но при этом неконфликтных и технологичных менеджеров: именно такой человек в наибольшей степени подходит на должность главы правительственного аппарата. По некоторым данным, Путин хотел оставить Собянина главой администрации, однако против этого выступил Медведев. В итоге родилась рокировка: главой АП стал Сергей Нарышкин (подробнее о новом составе администрации президента - отдельный материал), а главой аппарата - Собянин. Такое решение выглядит разумным: оно позволит обеспечить наиболее тесное взаимодействие Кремля и правительства, минимизировав между ними конкуренцию.

Александр Жуков сменил сферу деятельности – вместо макроэкономики он будет заниматься нацпроектами (кроме АПК, доставшихся Зубкову), государственной политикой в области образования, здравоохранения, социального обеспечения граждан, доступного и комфортного жилья, культуры и искусства. На Жукова также возложено развитие физкультуры и спорта, включая подготовку к проведению Олимпийских игр в Сочи (его главный ресурс), развитие туризма, взаимодействие с религиозными объединениями. Наконец, достаточно ощутимо потерял в своих полномочиях Сергей Иванов, который утратил курирование промышленности и будет отвечать за ВПК, курировать Минобороны, транспорт, связь, науку. Фактически сейчас Сергей Иванов из потенциального преемника стал лишь одним из семи вице-премьеров, хотя при этом он сохраняет свой политический статус и претензии на исключительные права: достаточно вспомнить его интервью накануне выборов президента, в котором он отказал себе в обязанности вешать портрет Медведева в кабинете.

Обновление министерского состава оказалось минимальным. Помимо Шматко новым министром стал Виталий Мутко – глава Российского футбольного союза, человек, близкий к Путину. Министром культуры назначен Александр Авдеев – бывший первый заместитель министра иностранных дел, бывший посол во Франции, никогда не работавший непосредственно в сфере культуры, хотя и занимавшийся развитием российско-французских культурных связей. Одним из самых политически значимых назначений стало назначение бывшего главы протокола президента Игоря Щеголева министром связи и СМИ. До этого Щеголев также работал в кремлевском пуле журналистов, пресс-секретарем премьера Евгения Примакова, советником Сергея Степашина. Щеголев фактически станет ключевой фигурой в правительстве, через которую Путин сможет обеспечить свое влияние на СМИ – важнейший ресурс, до сих пор находящийся под преимущественным контролем администрации президента. Фактически воссоздан еще один, чисто «путинский» центр информационной политики.

Наконец, важнейшим решением стал приход на пост министра юстиции (вместо близкого к Сечину Владимира Устинова) Александра Коновалова. Ему давно прочили повышение с учетом близости к Дмитрию Медведеву (они вместе учились), например, на пост генпрокурора России. Устинов же назначен полпредом президента в Южном федеральном округе (это стало единственным изменением в составе полпредов), что в данной ситуации можно рассматривать как понижение – перевод из Москвы на крайне сложную периферию.

Все остальные ключевые министры сохранили свои посты. Это глава МВД Рашид Нургалиев, глава МИД Сергей Лавров, министр обороны РФ Анатолий Сердюков, глава МЧС Сергей Шойгу, глава Минздравсоцразвития Татьяна Голикова, глава Минрегионразвития Дмитрий Козак, министр образования и науки Андрей Фурсенко, министр транспорта Игорь Левитин, глава Минприроды Юрий Трутнев, министр сельского хозяйства Алексей Гордеев. Важно отметить, что относительно общего состава кабинета заметно ослабленным выглядит положение Дмитрия Козака, который при Зубкове претендовал на альтернативный (по отношению к Минфину и МЭРТу) центр разработки стратегий. Тем не менее, его роль не будет технической: Козак вместе с Собяниным будет играть ключевую роль в выработке региональной политики, в том числе принятия кадровых решений и, возможно, «разруливание» внутрирегиональных политических конфликтов.

Назначение нового правительства позволило Путин сконцентрировать под своим руководством едва ли не всю «путинскую элиту»: ключевые и самые влиятельные игроки из его окружения получили свой участок ответственности. За пределом правительства остался лишь Сергей Нарышкин и Владислав Сурков, а также ряд технических фигур из администрации. В правительство также переведен Виктор Черкесов, а Николай Патрушев стал главой СБ (фактически выведен из игры, его место занял Александр Бортников).

Таким образом, сформировано исключительно «путинское правительство», за пределами которого практически не осталось самостоятельных и влиятельных путинских игроков. Это поможет Путину решить одну из важнейших политических задач – сохранить контроль над своим окружением при новом президенте, дабы избежать конфликтов команд двух лидеров и диверсификации интересов элиты.При этом чтобы избежать институционального и политического конфликта или конкуренции правительства и Кремля, предпринята попытка создать систему взаимозависимости. Интересы Медведева обеспечены в кабинете через Шувалова, Набиуллину и Коновалова. Путин получает возможность неформального влияния на АП через старые кадры и Нарышкина, который при этом способен обеспечить эффективное взаимодействие АП и кабинета министров. В то же время пока можно с уверенностью констатировать, что центр выработки государственного курса в социально-экономической сфере перемещен в правительство. Однако этот центр оказывается под взаимным контролем двух лидеров, от отношений которых будет зависеть устойчивость созданной системы.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати