16.06.2008 | Татьяна Становая

Сергей Чемезов VS правительство

В российском правительстве произошел острый конфликт в связи формированием госкорпорации «Ростехнологии». Вице-премьер правительства и министр финансов РФ Алексей Кудрин выступил против передачи корпорации более 70 активов, обвинив ее главу Сергея Чемезова в попытках скрытой приватизации. Это произошло на фоне попыток первого вице-премьера Игоря Шувалова, а также главы администрации президента Сергея Нарышкина «продавить» согласование указа президента в правительстве.

Создание госкорпорации Чемезов лоббировал еще с 2005 года. Тогда уже началась и его реальная экономическая экспансия. Этот процесс совпал с новыми веяниями в политико-экономической жизни страны: политическая власть искала пути повышения конкурентоспособности страны на мировых рынках и идея делать ставки или создавать на экономическом поле гиганты в виде корпораций пользовалась большим успехом. Тогда же «Рособоронэкспорт» (на основе которого Чемезов и начал строить корпорацию) приступил к скупке активов, приобретя в декабре 2005 года АвтоВАЗ.

Постепенно «Рособоронэкспорт» превратился в крупного игрока в нескольких отраслях промышленности – в производстве вертолетов, автомобилей, титана, спецсталей и т.д. Чемезов укрепляет свои позиции и как политическая фигура. В 2006 году он вступил в Высший совет партии «Единая Россия», тем самым, определив свои политические симпатии. В прошлом году он открыто говорил и о своих административных амбициях: он призвал разделить Минпромэнерго, лоббируя на место министра промышленности Дениса Мантурова. Всю эту успешную экспансию, как правило, связывали с тесной связью Чемезова и Путина, с которым глава «Ростехнологий» вместе служил в ГДР. Однако по мере роста амбиций Чемезова, росла и расширялась оппозиция ему внутри правительства РФ. Претензии к нему были связаны как с нежеланием крупных чиновников передавать в управление корпорации те или иные активы, так и с несогласием с общими принципами формирования корпорации.

Уже прошло более полугода с того момента как глава «Ростехнологий» Сергей Чемезов пытается согласовать в правительстве проект президентского указа о формировании имущественного взноса РФ. Изначально Чемезов рассчитывал, что указ будет подписан при прежнем президенте Владимире Путине. Документ содержал перечень из почти 250 предприятий, госпакеты акций которых предлагается передать в собственность госкорпорации. Однако постепенно список Чемезова стал расширяться, достигнув 600.

Первым и самым главным оппонентом Чемезова стал первый вице-премьер Сергей Иванов (январь 2008), который предложил создать на базе корпорации четыре холдинга, блокпакеты акций в которых остались бы за государством. Как писал тогда «Коммерсант», по словам одного из членов военно-промышленной комиссии при правительстве, там «испытали шок», узнав о готовящейся передаче «Ростехнологиям» даже двух третей предприятий, участвующих в выполнении гособоронзаказа. Очевидно, что Сергей Иванов, курирующий ВПК, искал более эффективные пути влияния государства на работу оборонных предприятий. «Из федерального закона «О госкорпорации «Ростехнологии» неясно, кто несет ответственность за невыполнение передающимися ей предприятиями работ по обеспечению обороноспособности государства»,— утверждает источник. В итоге Иванов и Чемезов нашли компромисс: планировалось создать около 20 холдингов, в которых государство получит золотую акцию. Однако в итоге Чемезов добился увеличения числа холдингов, что позволит ему более автономно управлять активами. Так, известно, что только из оборонных предприятий, которых около 80% из всех активов, будет создано 30 холдингов. В то же время Чемезов не смог отстоять передачу «Ростехнологиям» «Уралвагонзавода» - против этого выступили глава ОАО «РЖД» Владимир Якунин и Сергей Иванов.

Вслед за Сергеем Ивановым (не без его поддержки) с резкой критикой проекта указа выступил МЭРТ во главе с Эльвирой Набиуллиной. Министерство потребовало исключить из перечня акции целого ряда предприятий, а по остальным представить обоснование целесообразности их включения в госкорпорацию. МЭРТ назвал нецелесообразной передачу госкорпорации «ряда авиационных активов». Речь шла о контрольном пакете акций AIRUnion (в данном случае ведомство уже потерпело неудачу – соответствующий указ уже подписан Дмитрием Медведевым – подробности ниже), 100% акций ГТК «Россия», ОАО «Владивосток Авиа» (51%) и ОАО «Авиакомпания «Сибирь» (25,5%). МЭРТ также выступил против передачи «Ростехнологиям» 37,8% акций КамАЗа, настаивая на приватизации этого пакета. Приватизация, по мнению МЭРТа, является более предпочтительным вариантом для большинства госактивов. В связи с этим министерство возражает против корректировки прогнозного плана приватизации федерального имущества на 2008 год, из которого «Ростехнологии» предлагают исключить в свою пользу 15 ОАО. МЭРТ также считает нецелесообразной передачу «Ростехнологиям» неконтрольных госпакетов акций ОАО (таких в перечне более 120).

Достижение компромисса с Сергеем Ивановым и МЭРТом стало одной из главных аппаратных побед Чемезова, несмотря на то, что, например, МЭР (в новом правительстве Министерство экономического развития), делает многочисленные оговорки. Как стало известно «Ведомостям», из списка предприятий должно быть исключено 42 актива (по сведениям газеты «Ростехнологии» с этим согласились), среди которых оборонные и гражданские предприятия, проходящие процедуру банкротства, пакеты акций АО размером меньше блокирующего, компании, где «контрольные пакеты предприятий консолидированы частным эффективным собственником», а также предприятия, не соответствующие цели деятельности корпорации.

Пока более жесткие позиции занимают ФАС и Минфин, хотя многие из их требований пересекаются с требованиями МЭРа. ФАС продолжает сомневаться в целесообразности передачи «Ростехнологиям» госпакетов акций предприятий, контролируемых частными акционерами, приводя в пример ОАО КамАЗ, ОАО УАЗ, ОАО «Тверской вагоностроительный завод», ОАО «Завод по производству труб большого диаметра» и ОАО «Тутаевский моторный завод». «Нынешние собственники могут оказаться в ситуации, когда они вынуждены отказаться от участия в бизнесе, учитывая административные возможности госкорпорации»,— заявили «Коммерсанту» в ФАС. Минфин, в свою очередь, возражает против включения в имущество «Ростехнологий» предприятий гражданских отраслей промышленности, не связанных с производством продукции для оборонно-промышленного комплекса (ОПК).

Таким образом, к моменту смены президента России в правительстве России сложилась достаточно мощная коалиция противников чемезовского варианта проекта Указа, среди которых близкие к Путину, политически весомые фигуры, такие как Сергей Иванов, Алексей Кудрин, Владимир Якунин. Судя по всему, именно их позиция помешала Путину подписать Указ до ухода с поста президента. Более того, их позиции часто носят принципиальный характер и касаются общих критериев формирования активов корпорации.

На стороне Сергея Чемезова, тем временем, Минпромторг (в старом правительстве Минпромэнерго), которое активно лоббирует согласование указа. Еще в старом правительстве (12 марта) на одном из совещаний позицию Чемезова поддержал премьер-министр Виктор Зубков (сейчас он первый вице-премьер, отвечающий за АПК). Кроме того, как стало известно «Коммерсанту», активно «продавливают» Указ первый вице-премьер правительства Игорь Шувалов и глава президентской администрации Сергей Нарышкин. Это дает основания говорить, что Дмитрий Медведев, возможно, обещал Путину подписать соответствующий указ. 6 июня «Коммерсант» сообщил, что текст Указа окончательно согласован именно при посредничестве Шувалова и Нарышкина: Шувалов направил поручение N ИШ-П7-3488 от 3 июня, в котором содержится требование к ведомствам «срочно» доработать проект указа президента «Вопросы госкорпорации «Ростехнологии» и до 9 июня внести его в правительство.

К этому времени Чемезов уже добился промежуточной победы в борьбе над спорным активом: 26 мая президент России Дмитрий Медведев подписал Указ о передаче госкорпорации принадлежащих государству активов авиационного альянса AirUnion стоимостью $176 млн. Напомним, что в мае прошлого года президент Владимир Путин подписал Указ «Об открытом акционерном обществе AirUnion». Альянс был создан по инициативе гендиректора и совладельца «КрасЭйр» влиятельного красноярского бизнесмена Бориса Абрамовича в конце 2004 года на базе пяти авиакомпаний: «Красэйр», «Домодедовских авиалиний» (ДАЛ), «Омскавиа», «Самары» и «Сибавиатранса». Государству принадлежит 51% акций «Красэйр», 50% ДАЛ, 46,5% «Самары». Гендиректору «Красэйр» Борису Абрамовичу и связанным с ним структурам - около 40% «Красэйр», 48,6% ДАЛ, около 40% «Самары», около 70% «Омскавиа» и 100% «Сибавиатранса». Парк альянса состоит из 70 воздушных судов (Ил-96-300, Ту-204, Boeing-767 и др.). Доля РФ в уставном капитале должна была составить не менее 45%, 55% - будут частными. Тогда говорилось, что формально существующий сейчас альянс из пяти отдельных авиакомпаний превратятся в единого авиаперевозчика, контроль над которым получат частные инвесторы. Инициатива активно поддерживалась либеральным МЭРТом, а также Сергеем Ивановым: AirUnion станет одним из первых покупателей новых российских самолетов Superjet, которые будет выпускать ЗАО «Гражданские самолеты Сухого».

Создание объединенного авиаперевозчика при поддержке президента, контроль в котором будет принадлежать частному инвестору, не имеющему личных связей с Путиным, выглядело беспрецедентным. Однако вскоре возник конфликт между Борисом Абрамовичем и Росимуществом, которое требовало получение контроля в виде 58% акций. Абрамович в итоге пошел на альянс с Чемезовым. Правда, доля «Ростехнологий» пока неизвестна.

К началу июня в проекте указа, который был окончательно одобрен АП, было около 470 предприятий. Так, более чем втрое сократился раздел «медицинская промышленность» за счет исключения целого ряда фармацевтических активов (ранее он насчитывал 35 предприятий), существенно сократилось число передаваемых госкорпорации предприятий радиоэлектронной и боеприпасной отраслей.

Однако 9 июня, к обозначенному Шуваловым сроку, указ не только не был согласован окончательно на уровне правительства, но и встретил вновь очень мощную, концептуальную критику со стороны «тяжеловесов» в правительстве. На этот раз оппозицию возглавил Алексей Кудрин (притом, что остальные ведомства, хотя и вышли на некие компромиссы, концептуально сохранили критические позиции). Минфин направил отрицательное заключение на проект Указа (текст заключения оказался в распоряжении «Коммерсанта»). Прежде всего, Минфин выступил против права корпорации финансировать «программы технического перевооружения основных производственных фондов промышленности» за счет самостоятельной продажи части передаваемых ей госактивов. «Реализация данного предложения является скрытой формой приватизации, а также предполагает как непрозрачность механизмов продажи данных активов, так и отсутствие контроля над использованием этих доходов самой госкорпорацией», - отмечает Кудрин. Минфин предлагает обязать «Ростехнологии» согласовывать с правительством «любые решения» по отчуждению передаваемых предприятий. Минфин также выступает за исключение «Оборонпрома» из перечня активов, указывая на то, что в противном случае это приведет к снижению госконтроля над деятельностью стратегических предприятий. Наконец, Минфин сохранил свои требования об исключения из перечня активов гражданских предприятий, а также недвижимости и земельных участков.

Ситуация, которая сложилась вокруг «Ростехнологий», парадоксальна. Кремль всячески «продавливает» согласование Указа в правительстве, однако наиболее влиятельные его представители выступают концептуально против отдельных ключевых положений указа.

При этом публично никак не проявляется позиция премьер-министра Владимира Путина. До сих пор неясно: имеет ли место его вмешательство в конфликт и если да, то каковы его последствия. Учитывая историю продвижения Чемезова, с высокой долей вероятности можно утверждать, что Путин – его главный политический ресурс, позволяющий главе «Ростехнологий» наращивать свои политико-экономические ресурсы.

Можно выдвинуть три версии происходящего.

Первая версия связана с тем, что Путин не вмешивается в ситуацию, предоставив Чемезову карт-бланш в его лоббистских усилиях. Заметим, что для Путина отношения с Сергеем Ивановым или Алексеем Кудриным не менее важны, чем отношения с Сергеем Чемезовым. Нельзя также исключать, что благоприятным для Чемезова фактором являются обязательства Медведева перед Путиным довести формирование корпорации до конца. Однако в этом случае определенная доля самоустранения Путина при наличии пока не полноценного президента в лице Медведева и сопротивление планам Чемезова выглядит понятным.

Вторая версия указывает на то, что Путин в действительности активно участвует в разрешении ситуации вокруг Чемезова. Но здесь его усилия могут быть интерпретированы по-разному. Активная оппозиция внутри правительства планам Чемезова может трактоваться двояко: как нежелание Путина давить, безрезультатность давления на важных для него членов правительства или как успешное маневрирование и попытка вести свою арбитражную игру на правительственном поле. Первый вариант выглядит не очень убедительно. Очевидно, что Путин сохраняет свое политическое лидерство в системе принятия решений и тот факт, в частности, что он переориентировал правительство на стратегию роста (Кудрин придерживался стратегии стабильности – отказа от значительного роста расходов и инвестиций со стороны государства), свидетельствует о способности премьера влиять на ключевых игроков в кабинете и по гораздо более существенным для них вопросам. В то же время и второй вариант кажется недостаточно обоснованным: у Путина нет оснований мешать своему протеже Чемезову реализовать намеченный план создания корпорации.

Скорее всего, в действительности, ситуация более сложная: Путин, не вмешиваясь публично в конфликт, отдает Медведеву право формально выполнять свои обязательства. Премьер сохраняет за собой возможность в любой момент воспользоваться правом арбитража, однако пока, возможно, не видит для этого достаточных причин – все основное бремя по согласованию проекта Указа берет на себя Кремль и Игорь Шувалов как наиболее близкий к Медведеву человек в правительстве.

Нынешняя ситуация показывает, что и при Путине, и при Медведеве, существующий режим сохраняет высокую степень неспособности высшей политической власти достаточно эффективно управлять конфликтами между «своими». Достаточно вспомнить, каким острым был конфликт между «Роснефтью» и «Газпромом» по поводу активов ЮКОСа. По сути, он был разрешен благодаря получению «Газпромом» компенсации в виде «Сибнефти» (понятно, что такой способ разрешения конфликтов может оказаться слишком затратным). Другой конфликт – между силовиками – длился также достаточно долго, закончившись отставкой лидеров конфликтующих сторон. Однако и такой способ разрешения конфликтов выглядит слишком «дорогим» и как универсальный не подходит. Тем не менее, сейчас у Чемезова есть достаточно высокие шансы создать корпорацию по варианту близкому к задуманному (и значительно более выгодному, чем изначальному). Однако такой подход будет повышать общий уровень напряженности и конкурентности внутри правящей элиты. Вместе с тем, подписание Указа, которое может состояться в ближайшее время, также рискует быть расценено как опровержение «нового курса», по сути провозглашенного политической властью в связи со сменой президента и основанного на более либеральном подходе к экономической политике.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати