23.06.2008 | Татьяна Становая

Дискуссия о выборах

В российской политической элите впервые за много лет развернулась дискуссия по одной из ключевых реформ последнего времени – системе назначения глав регионов. Эта реформа является фундаментальной и затрагивает основные принципы функционирования политической системы, выстроенной Владимиром Путиным за последние 8 лет. До сих пор эта тема в публичной сфере (если не считать либеральную общественность и оппозицию) считалась «закрытой» и необсуждаемой. Тот факт, что дискуссия разворачивается как на региональном, так и на федеральном уровне, говорит об отсутствии твердого консенсуса относительно возможности – хотя бы и в долгосрочной перспективе - возвращения выборов внутри политической власти.

Первым вопрос о возвращении выборов губернаторов поднял президент Татарстана Минтимер Шаймиев. Посетив 14 июня X Всемирный конгресс русской прессы, Шаймиев заявил, что «надо избираться», имея в виду выборы глав субъектов РФ. По его мнению, к выборности глав регионов «мы вернемся». «Коль для России такой порядок приведения к власти руководителей регионов нужен на данном этапе развития, с этим еще можно согласиться, - отметил он. - Я знаю, сколько случайных людей оказалось несколько лет назад у власти в регионах. Как управлять этой страной, я не представляю». Президент Татарстана также заявил, что считает неправильным положение закона, согласно которому президент имеет право распускать местные парламенты, если они в установленный срок не одобрят предложенную им кандидатуру главы региона. Заксобрание, напомнил он, «избранный народом орган». Практически сразу же Шаймиева поддержал и президент Башкирии Муртаза Рахимов.

Выборы глав регионов были отмены осенью 2004 года. Тогда, после трагедии в Беслане президент России и Владимир Путин пошел на целый ряд политических реформ, в числе которых ужесточение избирательного и партийного законодательства, введение контроля над НКО, образование Общественной палаты. Тогда Путин связывал эти реформы с необходимостью укрепления государственной вертикали, эффективности госуправления, хотя в обществе они вызвали много споров, их обвиняли в антидемократизме. За 4 года функционирования новой системы наделения губернаторов полномочиями, губернаторский корпус обновился лишь на треть (всего 31 новый губернатор). Кремль часто не спешит со сменой региональных глав, предпочитая сохранять на своих местах, прежде всего, «укорененных», «крепких» руководителей: в противном случае можно получить раскол элиты и потерю управляемости. Вместе с тем наиболее политически слабые губернаторы, напротив, оказывались в «группе риска», но и здесь смена губернаторов вызывала много споров. Часто Кремль назначал в регионы «варягов», которые фактически навязывались местной элите, но зато отличались повышенной управляемостью и лояльностью федеральной власти. Достаточно активно на кадровую политику стали влиять и кремлевские группы влияния. Например, в Самарской, Амурской и Иркутской областях назначены протеже главы «Ростехнологий» Сергея Чемезова. По сути, на посты глав регионов стали приходить руководители, которые вряд ли могли быть избраны.

Отмена выборов губернаторов стала завершающим шагом Кремля на пути ликвидации влияния региональных лидеров на федеральную политику. Отмена выборов прочно связала их политическую судьбу отношениями с Кремлем. Таким образом, в первую очередь, наиболее недовольными новым порядком оказались именно сильные губернаторы (президенты), способные обеспечить себе многократное переизбрание.

На этом фоне само по себе заявление Шаймиева кажется понятным. В первую очередь в его заявлении очевиден региональный фактор. Уже много лет Шаймиев и Кремль ведут переговоры о согласовании кандидатуры преемника. Свидетельством сложности данного процесса стало утверждение в прошлом году договора Федерации с Татарстаном. Республика много лет добивалась этого, несмотря на то, что Кремль стремился уйти от договорной практики (исключение предполагалось сделать для Чечни, но и здесь договор до сих пор так и не заключен). Однако как только процесс согласований был завершен, проект договор отклонил Советом Федерации. В итоге спустя полгода его все-таки приняли, однако такое затягивание со стороны Кремля говорило о непростых отношениях с руководством республики.

Шаймиев руководит республикой уже 25 лет. Он был переназначен в 2005 году. Однако ему уже 70 лет, и в ближайшем будущем встанет проблема выбора преемника. Кремль заинтересован в том, чтобы передача власти произошла мирно. При этом должны быть, как минимум учтены интересы федерального центра (а как максимум есть несколько кандидатур из влиятельных московских татар). По данным СМИ, в республике сейчас семейный клан Шаймиева контролирует около 70% всей экономики (дорожное строительство, нефть, нефтехимия, энергетика, сельское хозяйство). При этом понятно, что и Шаймиев заинтересован в том, чтобы его клан сохранил этот контроль и вместе с тем гарантии безопасности. Среди возможных преемников, выгодных центру, называются сенатор Рафгат Алтынбаев (оппонент Шаймиева и политический союзник спикера Совета Федерации Сергея Миронова, отозванный Татарстаном и сумевший вернуться в сенат только от Рязанской области), замминистра регионального развития, бывший полпред президента в Дальневосточном федеральном округе, а еще ранее мэр Казани Камиль Исхаков и глава МВД Рашид Нургалиев. Нынешняя политическая элита Татарстана хотела бы видеть на этом посту главу Госсовета республики Фарида Мухаметшина.

Судя по всему, торг между Кремлем и Татарстаном не закончен. Заявление Шаймиева стало реакцией на слухи о готовящейся в Кремле реформе, подразумевающей отмену постов президентов республик. Как стало известно газете «Газета», Кремль собирается инициировать отмену постов президентов в республиках. Помимо упразднения поста президента на внеочередной июльской сессии может быть объявлено о самороспуске госсовета и назначении на 12 октября его перевыборов. Номинальным главой республики вновь, как до 12 июня 1991 года (тогда председатель Верховного совета Республики Татарстан Минтимер Шаймиев был избран президентом), станет спикер парламента. Не исключено, что в кресло спикера может вернуться Шаймиев, но реальная власть в республике перейдет к премьер-министру. Причем, кто станет главой правительства Татарстана, может зависеть от переговоров Шаймиева с федеральным центром. Впрочем, решение этого вопроса носит непростой характер, что связано с высокой политической ценой данной инициативы, ограничивающей права субъектов Федерации. Кроме того, есть и серьезная техническая проблема – для реализации этого проекта необходимо внести существенные изменения, как в федеральное законодательство, так и в Конституции субъектов Федерации.

В любом случае заявление Шаймиева можно расценивать как реакцию на ограниченность его возможностей гарантировать себе сохранение у власти или оказывать решающее влияние на выбор преемника. Однако резонанс от заявления Шаймиева быстро вышел за пределы регионального значения. И это одна из главных политических новаций настоящего времени.

Во-первых, впервые за много лет поднимается негласно табуированная тема не маргинализированными за последние годы политическими деятелями. Заметим, что Путин до самого конца своего президентства активно и эмоционально отставал правоту и обоснованность проведенных им реформ. Отмена выборов – болезненная и острая тема, за которую Кремль фактически «заплатил» неприятную цену – в том числе, репутационную, на международном уровне. Возвращение выборов выглядело бы признанием ошибочности принятых Путиным решений.

Во-вторых, расширилось число участников дискуссии, которая перешла и на федеральный уровень. Сначала возможность обсуждения возврата выборов не исключил анонимный кремлевский источник. В интервью «Коммерсанту» он заявил: «не исключено, что власть вернется к обсуждению соответствующей процедуры, однако в ближайшее время этого, скорее всего, не случится». Возможность публичного обсуждения возвращения выборов допустил и влиятельный «единоросс», председатель комитета по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин. «При принятии закона о нынешней системе утверждения глав регионов подчеркивалась его (закона) политическая вынужденность и то, что мы можем вновь вернуться к прежней системе выборов (губернатора)», - сказал он. Плигин не исключил, что возвращение России к системе прямых выборов губернаторов регионов можно будет обсудить через четыре года, в следующем политическом цикле. Поддержали идею Шаймиева и представители «СР». Депутат от фракции, зампредседателя думского комитета по безопасности Геннадий Гудков заявил, что «вертикаль власти уже в значительной степени исчерпала себя. Сейчас действительно пришло время вернуться к прямым выборам глав субъектов Федерации».

В то же время началась и активная кампания против данной инициативы. Так, против возврата выборов выступил губернатор Кемеровской области Аман Тулеев (по мнению СМИ, его позиции в отношениях с центром в последнее время ослаблены – видимо, подобная позиция рассчитана на улучшение этих отношений). Он также активно поддержал отмену региональных постов не только президентов, но даже и премьер-министров, указав, что в стране должен быть один президент и премьер. Против инициативы Шаймиева высказались губернаторы Красноярского края Александр Хлопонин, Карелии Сергей Катанандов, Вологодской области Вячеслав Позгалев.

Против идеи выступили и многие федеральные политики - маловероятно, что в ближайшие 4 года система формирования органов исполнительной власти субъектов РФ будет изменена. Первый заместитель секретаря президиума Генсовета «единороссов», председатель думского комитета по труду и социальной политике Андрей Исаев заявил, что мнение Шаймиева не является мнением партии и никакие изменения в действующий порядок вноситься не будут «в ближайшие десятилетия». На нецелесообразность возврата указал и председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин. Он отметил, что считает бессмысленной и ненужной возникшую дискуссию. «С точки зрения юридической целесообразности я бы пожалел граждан, — сказал он журналистам. — Если сегодня одно, завтра другое, потом опять второе и третье, то это будет поле, вытоптанное конницей, которая сначала в одну сторону проскачет, потом в другую и, в конце концов, народ скажет: да пошли вы с вашими выборами и назначениями». По словам Зорькина, нынешний порядок наделения губернаторов полномочиями не противоречит Конституции, поскольку «в любом случае речь идет об учете мнения и позиций избирателей». Наконец, и Борис Грызлов поставил точку, указав, что «ЕР» не ставит вопроса о возвращении выборов губернаторов.

Таким образом, дискуссия быстро развилась в пользу противников изменений. При этом заметим, что даже среди противников нет единодушия: например, позиция Хлопонина носит более гибкий характер, чем позиция Тулеева (он не предлагает отменить посты президентов в регионах). Не исключено, что и среди противников возвращения выборов есть те, кто страхуется на случай изменения политической конъюнктуры. Однако сам факт начала подобной дискуссии говорит о многом.

Во-первых, изменилась атмосфера режима, что связано, возможно, с сохраняющимися ожиданиями «потепления». Речь идет об ожиданиях, связанных со сменой президента России. Дмитрий Медведев позиционирует себя как либеральный лидер. Возможно, эти ожидания некой плюрализации политического пространства спровоцировали региональные элиты на «прощупывание почвы»: заявление Шаймиева можно расценить как тест, в какой мере нынешняя элита готова к переменам. Он показал, что в действительности «реформаторские настроения» в высших кругах, как минимум, не иллюзорны.

Во-вторых, участие в дискуссии Плигина говорит об отсутствии жесткого консенсуса в элите относительно возможности и пределов изменений существующего порядка. По данным «Коммерсанта», Медведев позитивно относится к самому принципу выборов губернаторов, хотя о возвращении прежней практики пока речи не идет. Невозможность скорейших изменений подтвердил и министр регионального развития Дмитрий Козак, который жестко исключил вероятность возвращения выборов (это и понятно, сейчас именно он является главным идеологом региональной политики). Возможно, есть определенная неудовлетворенность действующим порядком, в том числе и деятельностью ряда новых губернаторов, которые не смогли выстроить отношения с местными элитами (одного из них, Тишанина из Иркутской области, уже пришлось «снять»). В элите слишком сильны лоббистские амбиции и возможности крупных групп влияния, неподконтрольных Медведеву и замкнутых на Путина.

Ситуация вокруг заявления Шаймиева и развернувшейся вокруг него дискуссии достаточно примечательна: с приходом Медведева на пост президента существенно расширились возможности для публичных дискуссий, связанных с перспективами путинских реформ. Неудовлетворенность Шаймиева и Рахимова их нынешним положением (и возможными перспективами) конвертировалась в заявления, ставшие поводом для обсуждения темы выборности губернаторов, которое «прорвалось» в публичное пространство, причем выявились различные подходы к этому вопросу в федеральной элите.Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати