02.10.2008

Найдет ли Медведев золото бюрократии?

30 сентября в Кремле должно пройти заседание Совета по противодействию коррупции при Президенте России, и после него в Госдуму уйдут готовившиеся несколько месяцев в глубокой тайне антикоррупционные законопроекты. Только прочитав их, мы сможем сделать вывод о серьезности намерений власти в борьбе с тотальным мздоимством и лихоимством... О масштабе задач и о том, чего можно ждать, а чего — едва ли, мы поговорили с Борисом Макаренко, директором общественно-политических программ Института современного развития, — этот экспертный центр тоже направлял свои рекомендации по противодействию коррупции главе государства.

— Вы хорошо знакомы с тем, что готовится в Кремле?

— Деталей я не знаю, а дьявол именно в них. Но есть одна проблема, с точки зрения права самая существенная: в российском законодательстве отсутствует понятие “публичное должностное лицо”, обычное для многих цивилизованных стран. Речь идет о людях, занимающих ответственные, политически значимые посты, посты, на которых можно брать взятки. В Конвенции ООН против коррупции это понятие есть, но Россия в 2006 году ратифицировала ее с большими изъятиями, причем как раз тех статей, где оговаривается особый правовой статус публичных должностных лиц.

— Но кто они — эти потенциальные коррупционеры, за которыми нужен глаз да глаз?

— Это не простые исполнители. Чиновники — начиная где-то с начальника подразделения, офицеры, вся судейская корпорация и прокуратура, и обязательно — начиная с какого-то уровня менеджмент-компаний, преимущественно или полностью государственных...

— Рядовой гаишник или милиционер — вне подозрений?

— Применительно к каждой службе уровень, с которого появляется столько полномочий и ответственности, что госслужащему можно захотеть дать взятку, должен определяться по-особому. Но четко.

— Может быть, в президентских законах это понятие появится?

— Насколько я знаю — в прямом виде оно не вводится, хотя требования к лицам, занимающим такие должности, прописаны гораздо более четко и комплексно. Но пока у нас нет единых правовых правил, регулирующих деятельность ответственных должностных лиц. Закон о гражданской службе касается только гражданских чиновников. У милиции один закон, у армии — другой, у прокуратуры — третий, деятельность топ-менеджеров в госкомпаниях если чем и регулируется, то внутренними инструкциями, не имеющими силу закона. К тому же Закон о гражданской службе не распространяется на министров, депутатов, губернаторов, президента... А если нет общих правовых рамок, есть риск, что для разных категорий людей, которые могут быть втянуты в коррупционные отношения, будут использовать ежовые рукавицы разной степени жесткости — как сейчас.

Особняк под подозрением

— И для публичных должностных лиц должна быть отменена презумпция невиновности в отношении нажитого добра, о чем давно мечтает прокуратура? Скажем, есть у человека особняк, который не купишь на зарплату, — и начинается проверка…

— В той самой конвенции ООН эта мера предусмотрена, но в России до сих пор не введена. Да, это одно из повышенных требований, которые общество и государство предъявляют к публичным должностным лицам. На них вообще не должно в полной мере распространяться то, что принято называть “тайной частной жизни”, — раз им дана частичка власти и есть риск, что они этой властью могут злоупотреблять. А презумпция виновности подразумевает: если у публичного должностного лица обнаружатся доходы, превышающие его зарплату, то не государство должно будет доказывать, что эти деньги и имущество нажиты незаконно, а сам чиновник должен будет доказывать государству и обществу, что его богатство имеет законные источники, объяснять, откуда особняк, яхта, джип...

— Но все же знают, как это оформляется: подарки, наследство, жена и дети — крутые бизнесмены...

— Вот пусть попробуют! Вы удивитесь, но сам по себе факт такого разбирательства будет иметь потрясающий эффект. Ведь право эффективно не тогда, когда оно карает и расстреливает — в Китае много расстреливают за коррупцию, но она от этого не убывает, — а когда оно предупреждает преступления. И доказать происхождение денег — это само по себе уже целый труд... Но самое главное требование применительно к публичному должностному лицу — обязательное декларирование имущества и доходов и им, и членами его семьи.

— И сейчас госслужащие подают декларации, а декларации министров и депутатов даже обнародуют. Они такие смешные иногда, эти декларации... И никому за эту липу не стыдно, а уж о серьезных последствиях вранья точно ничего не известно.

— Такие меры работают, если декларации собираются лет 10 подряд. Важна динамика: главное не то, что человек на момент первой подачи такого заявления богат, главное — чтобы за 10 лет у него не было резкого роста имущества, не обусловленного законными поступлениями.

— Родственники до какого колена должны сдавать сведения об имуществе и доходах?

— Чаще всего в мировом опыте речь идет только о супругах и детях, даже родители не входят в список. Но очень важно, чтобы все меры контроля были применены в полном объеме. Конечно, все дырки в законах закрыть даже теоретически невозможно. Но чем их меньше — тем выше эффективность предупредительных мер.

Очень комфортная взятка

— Вам не кажется, что время уже упущено, общество привыкло к коррупции, и нет того задора, рвения?

— А что, когда-то оно было?

— Нет, но все же...

— Даже хронические болезни надо лечить, чтобы не сделать человека полным инвалидом. А отношение общества к коррупции неоднозначное. По данным одной из социологических служб, коррупцию наверху (дачу взяток министрам, откаты) осуждает процентов 80—85 населения. А осуждение бытовой коррупции, с которой рядовой человек и сталкивается, — на уровне 50% или ниже. Почему? Во-первых, это то, что называется “взятка комфорта”: удобнее дать деньги, чем обивать пороги и терять время. А во-вторых, у нас все-таки на уровне совести любые коррупционные отношения считаются неприличными. Человеку стыдно самому себе признаться в том, что он дает или берет взятку (вспомним образ “голубого воришки” Альхена из “12 стульев”), и естественная психологическая реакция — сделать вид, что этого нет или что это нормально... Есть и третья причина: столько тягот было в жизни за последние годы, что коррупция на их фоне кажется не самой важной. Граждане не понимают, в чем вред бытовой коррупции.

— Она порождает все новые тяготы?

— Любая взятка, которую дал мелкий бизнесмен чиновнику за аренду помещения, приводит к удорожанию хлеба, масла, молока, которые в этом помещении будут продаваться. Любая взятка, данная пьяным или азартным водителем гаишнику, означает, что этот водитель продолжает ездить и завтра может сбить вас...

Неслучайно эксперты говорят о противодействии коррупции, а не о борьбе, потому что слово “борьба” сразу предполагает, что кого-то надо связать, в кандалы заковать и посадить...

— А как без этого?

— Но этого недостаточно... Потому что речь идет о триаде: предупреждение, преследование за коррупцию (борьба в чистом виде) и воспитание граждан. А у нас сейчас даже в вузах, где готовят специалистов для госслужбы, нет спецкурсов по этой теме.

“Государством управляют не ангелы”

— Министры берут откаты, считают граждане, прокуроры и следователи за деньги закрывают глаза на безобразия... А теперь они же станут борцами за чистые руки, ангелами?

— Государствами не управляют ангелы. И реформы делают люди, вышедшие из старой системы со всеми ее пороками. Смысл реформ не в том, чтобы наказать всех, кто брал взятки в прошлом, а в том, чтобы подвигнуть людей, ныне занимающих должности, вести себя немного по-другому — из страха перед наказанием, из страха потерять место...

Больше всего я боюсь не того, что бороться с коррупцией будут коррупционеры. А того, что скажется еще одна наша вековая традиция: кампанейщина. Люди, которые работали с региональными законами по борьбе с коррупцией (у нас нет общенационального закона, но есть десятки региональных), рассказывают, что есть два типа реакции местной политической элиты на такие законопроекты. Первый тип предполагает активную борьбу: из текста закона вычеркивается все, что элиту реально зажимает, — в первую очередь это касается декларирования, вдруг вспоминают про неприкосновенность частной жизни... Второй тип реакции — принятие неплохих законов на ура, единогласно. А это значит: закон всерьез не воспринимают, и работать он не будет.

— Голосование в Думе наверняка будет единогласным...

— Все, что внесено президентом, рассматривается в Думе с большим пиететом, и в первом чтении такие законы всегда принимается на ура, но потом иногда переписываются до неузнаваемости. Сколько маленьких орудий по борьбе с коррупцией доживет от первого чтения до третьего — вот что интересно. И любая потеря здесь будет свидетельствовать об определенном настрое.

Но врач должен исцелиться и сам: еще одна причина коррупции в том, что законы у нас сами ее стимулируют. И помочь здесь может только антикоррупционная экспертиза.

— От этих слов — “антикоррупционная экспертиза” — уже скулы сводит! Столько лет говорят, и что? Вот в Думе решили: комиссия по борьбе с коррупцией будет заниматься экспертизой законов. Но кто слышал хоть об одном ее результате?

— Когда мы говорим “экспертиза”, мы подразумеваем некое обсуждение, спор автора законопроекта с экспертами. Если депутаты, найдя признаки коррупциогенности в проекте закона, не были услышаны, они либо должны кричать с парламентской трибуны, либо идти к независимым СМИ... Но Дума у нас, как известно, “не место для дискуссий”. И здесь мы подошли к самому главному: радикальный перелом, как и во всем мире, возможен только в том случае, если у нас заработают такие мощные антикоррупционные механизмы, как политическая конкуренция, гражданское общество, независимые СМИ.

— Тогда это замкнутый круг...

— Ну, всегда надо с чего-то начинать.

“Сначала пропишите, потом контролируйте”

— Что еще вы предлагаете из системных мер?

— В начале 2000-х одним из первых мероприятий, начатых Путиным в экономике, была борьба с административными барьерами. Тогдашнему министру экономики Грефу удалось добиться отмены лицензирования в десятках видов экономический деятельности. Через год оказалось, что ты их в дверь, они — в окно: многие барьеры вернулись в виде нормативных актов региональных властей. Значит, опять нужно провести инвентаризацию и создать такой правовой механизм, который бы не позволил на местах барьеры восстанавливать. Такого рода мероприятия пакете законов, который будет вноситься, есть.

Есть меры, связанные с регулированием самой госслужбы. Административная реформа была заявлена и не доведена до конца, а она предполагает долгую и муторную работу по введению административных регламентов. Эти регламенты должны четко определять порядок оказания государственных услуг. Чиновник, не решивший вопрос в четко оговоренные сроки, считается нарушителем регламента, что влечет за собой автоматическое депремирование, лишение поощрений и продвижения по службе. Пока многие взятка комфорта рождаются именно потому, что чиновник неподконтролен.

— Вы уверены, что у власти есть желание контролировать все это?

— Чтобы контролировать, нужно сначала прописать...

Еще очень важно сократить физический контакт чиновника с просителем. У нас над этим работают, но недостаточно — взять хотя бы принцип “одного окна”. А ведь одна из главных причин коррупции в том, что у граждан и предпринимателей нет информации о том, что они имеют право требовать с чиновника. В России нет того, что есть во всем цивилизованном мире: закона о свободе информации. Это в нем должно быть написано, что любая информация о деятельности госорганов открыта, за исключением того, что является гостайной. И порядок предоставления информации, и санкции, которые заставляют чиновника ее давать...

СПРАВКА "МК"

Разработанный МЭРТ законопроект “Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления” 4 года не мог пройти согласование в правительстве. Весной 2007 года был все-таки внесен в Госдуму и принят в первом чтении, но в таком виде, что сразу получил у журналистов прозвище “закон об информационной закрытости органов власти”. С тех пор лежит без движения.

— Допустим, сейчас речь идет не о пиар-акции нового президента, а о серьезном намерении бороться с коррупцией. Когда можно ждать результатов?

— Не раньше чем через несколько лет. Это хроническая болезнь, и нельзя ждать скорых радикальных результатов. Но если через год-два я буду реже слышать от знакомых бизнесменов рассказы о вымогательствах чиновников и откатах, для меня лично это будет первым и самым убедительным признаком того, что все идет в правильном направлении.

Полный текст интервью опубликован в газете «Московский комсомолец» от 30.09.08

Версия для печати