06.10.2008 | Татьяна Становая

Кризис – двигатель реформы

1 октября правительство РФ одобрило проведение пенсионной реформы, сутью которой станет реформа Единого социального налога (ЕСН). С 2010 года единый социальный налог (ЕСН) будет переименован в страховые взносы, его регрессивная шкала ликвидирована, а базовая ставка увеличится с 26% до 34%. Решение правительства вызывало сильное недовольство бизнеса, а также экспертов. Первые указывают на значительный рост налоговой нагрузки и требуют компенсаций. Вторые говорят, что решение принято в самый неподходящий момент – в ситуации мирового финансового кризиса. Тем не менее, именно реформа ЕСН позволит решить проблему дефицита Пенсионного фонда на ближайшие годы.

Дефицит ПФР – одна из самых острых проблем для российских властей: Владимир Путин на протяжении последних лет постоянно требовал от правительства поиска решения пенсионной проблемы. Проблема пенсий – это и актуальная политическая проблема. Все политические партии, так или иначе, уделяют вопросу уровня жизни пенсионеров самое пристальное внимание, критикуя правительство (этим не пренебрегает и «Единая Россия»). Пока было очевидно лишь одно: государство не в состоянии в полной мере обеспечивать высокий уровень пенсий всех категорий граждан. В связи с этим предлагалось развивать два направления. Во-первых, накопительную систему: часть отчислений передавались в ВЭБ, откуда граждане могли распорядиться ими и направить, например, в Управляющую компанию или в частный пенсионный фонд. Однако эти меры не решали проблему текущего дефицита ПФР, который по прогнозам правительства, должен был только расти. Более того, накопительная система не стала популярной: более 90% «молчунов» никак не распоряжались своими пенсионными накоплениями, а те, кто это сделал, получил минусовую доходность. На фоне нынешнего финансового кризиса проблема размещения накопительной части пенсий становится особенно актуальной.

Во-вторых, создана система добровольных накоплений и софинансирования. Основная идея состоит в том, чтобы приучить граждан самостоятельно откладывать на пенсию. По прогнозам Минфина, к 2017 году число добровольцев может вырасти до 5 млн. человек, что потребует от правительства ежегодно 50-70 млрд. руб. Деньги на софинансирование пенсий правительство намерено брать из Фонда национального благосостояния.

Но и это направление в пенсионной реформе не решает проблему будущих пенсионеров. Ситуация усугубляется предрекаемой в ближайшие годы «демографической ямой». «Алармистские» заявления в связи с этим делал прежний глава ПФР Геннадий Батанов, наставая на неизбежности повышения пенсионного возраста. Путин всегда эту возможность отвергал, хотя неофициальные источники в Минфине не раз говорили СМИ, что это лишь вопрос времени. Отказ от повышения пенсионного возраста - это политическая проблема, и пока государство может позволить себе отодвигать принятие радикальных решений.vДо последнего времени все идеи по изменению пенсионной системы, которые рассматривались в правительстве, так или иначе, отвергались. Так, в свое время Министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф предлагал обязать граждан делать «добровольные накопления». Среди радикальных вариантов было и предложение передать средства «молчунов», поступающих в ВЭБ, на финансирование текущих пенсий (с такими предложениями выступал уже бывший Министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов).

В феврале 2008 года Владимир Путин выступил с программной речью на заседании Госсовета, которая легла в основу Концепции долгосрочного развития России (КДР) до 2020 года. Разработка КДР была поручена Министерству экономики. Требование принять долгосрочную стратегию делало спор между ведомствами еще более острым: предстояло решать не точечные проблемы, а расставлять приоритеты долгосрочного социально-экономического развития страны. С приходом Путина на пост премьер-министра в российской власти окончательно оформились две «партии»: «партия роста», которая требовала сделать главный акцент на экономическом росте, и «партия стабильности», для которой важнейшим приоритетом было гарантированное выполнение всех обязательств государства в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры. Интрига состояла в том, что к «партии роста» можно было отнести едва ли не весь состав правительства, бизнес и истеблишмент. «Партия стабильности» держалась исключительно на авторитете Алексея Кудрина. Его главным «оружием» против «стратегии 2020» стала разработка бюджетной стратегии до 2023 года. Если в первом проекте документа речь шла о наращивании социальных расходов, о снижении налогов (прежде всего, НДС), а также о росте государственных инвестиций в экономику, то бюджетная стратегия ставила ограничители для роста государственных расходов и констатировала отсутствие возможностей для снижения налогов.КДР должна была быть принята 29 сентября. В ней правительство должно было определиться, что важнее: гарантии социальных обязательств и макроэкономическая стабильность или экономический рост. В этом споре практически полную победу одержал Алексей Кудрин.

Во-первых, вопрос снижения НДС отложен на год. Решение об этом окончательно было принято на совещании у президента Дмитрия Медведева две недели назад. Отказ от снижения НДС произошел на фоне мощного давления со стороны не только крупного бизнеса, но и влиятельных чиновников и государственных менеджеров. Например, за снижение налога выступал глава «Ростехнологий» Сергей Чемезов.

Во-вторых, налоговая нагрузка на бизнес не только не будет снижаться, но и вырастет: речь идет о реформе ЕСН. По итогам совещания у Медведева казалось, что данный вопрос также отложен вместе с вопросом о судьбе НДС. Однако он был вынесен на обсуждение правительства. 30 сентября министры обсуждали пенсионную реформу у Путина, а 1 октября замена ЕСН на страховые взносы была одобрена на заседании президиума правительства.

Сейчас действует регрессивная шкала ЕСН: с годовой зарплаты до 280 000 руб. работодатель отчисляет 26%, с зарплаты от 280 000 до 600 000 руб. — 10%, свыше 600 000 руб. — 2%. С 2010 года ЕСН и регрессивная шкала отменяются. Вместо этого вводятся страховые взносы. Ставка будет увеличена с 26% до 34%. Единый для всех организаций тариф взноса в Пенсионный фонд составит 26% (сейчас 20%), в Фонд обязательного медицинского страхования — 5,1% (сейчас 3,1%), Фонд социального страхования — 2,9% (сейчас также 2,9%). Пенсионный взнос будет взиматься лишь с годового заработка, не превышающего 415 тысяч рублей. Это 34,6 тысяч рублей в месяц до налогообложения, или всего 18 тысяч после уплаты взносов и подоходного налога. Министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова отмечает, что сумма в 415 тысяч – это та же минимальная сумма, что и сейчас (280 тысяч рублей), только рассчитанная по состоянию на 2010 год. Теперь сумма будет индексироваться ежегодно по мере роста зарплат. Сверх индексированной суммы страховые взносы уплачивать не придется.

Реформа ЕСН – одно из самых значимых решений правительства и одновременно самых противоречивых.Во-первых, новый налог позволит практически полностью решить проблему дефицита Пенсионного фонда. «Если бы мы не приняли эти решения, то к 2050 году пенсионная система на 86% финансировалась бы из федерального бюджета»,— заявила Татьяна Голикова. Теперь же увеличенный пенсионный взнос ликвидирует нынешний дефицит бюджета Пенсионного фонда, отметила она. Как пишет «Коммерсант», Минфину и Минздравсоцразвития, удалось «пробить» программу «валоризации» — повышения пенсионных прав (компенсирующую отсутствие страховой части пенсии до 2002 года). С 2010 года пенсионные права, приобретенные до 2002 года, увеличатся на 10% плюс по 1% за каждый год стажа, полученного до 1991 года. На практике это означает существенный рост пенсий с 2010 года и явное предпочтение, оказываемое «советским» пенсионерам, зарплаты которых обычно были достаточно невысоки.

Во-вторых, экономисты опасаются, что увеличение страховых взносов крайне негативно скажется на экономическом росте в России, который и так может замедлиться на фоне финансового кризиса. Нагрузка на бизнес, который оказался в непростых условиях из-за кризиса, значительно вырастет. Так, глава РСПП Александр Шохин отметил, что при согласии с заменой ЕСН на страховые взносы бизнес не может принять столь значительное повышение ставки. Пока правительство абстрактно обещает компенсации, однако о чем может идти речь, неизвестно. По данным «Коммерсанта» те послабления, которые обсуждаются, «компенсацией» назвать сложно. Речь идет всего лишь о пятилетнем субсидировании из бюджета увеличенных взносов с малых предприятий инновационной сферы и сельхозпроизводителей, которые сейчас уплачивают ЕСН по льготным ставкам. Бизнес же в лице РСПП требует совсем другого: по словам Шохина, востребовано снижение НДС, восстановление инвестльготы по налогу на прибыль, передача ПФР в управление активов госкорпораций с возможностью их дальнейшей приватизации.В-третьих, новую актуальность приобретает проблема «серых» заработных плат. По данным Росстата, около 90% населения получали среднедушевой доход в 2007 году в размере менее 25 тысяч рублей. Татьяна Голикова заверила, что крупные работодатели не пойдут в тень. Есть опасения только за малых и средних. Среди экономистов тут мнения разошлись: одни указывают, что теперь действительно «обелять» зарплаты нет смысла. Однако другие отмечают, что реформа скорее закрепит существующее положение, при котором те, кто вышел из тени так и останутся, а те, кто использует «серые зарплаты» продолжат их использовать.

Реформа отличается и тем, что ею недовольны как сторонники сильного социального государства, так и либералы. Первые указывают на то, что будущим пенсионерам гарантирована лишь минимальная пенсия: фактически накопительная система для тех, кто получает зарплату более 34 тысяч рублей, отменяется. «Мы специально пошли на это, для того чтобы люди с небольшими и средними доходами не оплачивали будущие пенсии тех, кто получает большой заработок» — пояснил Владимир Путин.Либералы говорят о том, что государство берет на себя огромную нагрузку по обеспечению достойной пенсии нынешних пенсионеров, но при этом практически никак не стимулирует к накоплению. Более того, новый подход позволит правительству выполнить задачу повышения коэффициента замещения (отношение пенсии к бывшему заработку). Его будут считать не к заработку вообще, а лишь к вводимому порогу. «Размер пенсии граждан при страховом стаже 30 лет должен составлять не менее 40% заработка, с которого уплачивались страховые взносы»,— заявил премьер. Директор по социально-экономическим проблемам развития Института современного развития (ИНСОР) Евгений Гонтмахер сказал в интервью «Времени новостей»: «Теперь государство говорит, что больше определенного порога все равно ты не получишь. Конечно, люди, которые зарабатывают большие деньги, могут позаботиться сами о себе, используя другие механизмы. Но время для этого очень неудачное: негосударственные пенсионные фонды еще не развернулись, а финансовый кризис ограничивает возможности инвестирования».

Непопулярность решения требует от российских властей искать публичное оправдание. Так, Владимир Путин на совещании практически обвинил США в необходимости принимать такие меры, которые не способны адекватно реагировать на кризис. Путин тем самым признал и тот факт, что нынешние меры носят вынужденный характер и во многом связаны именно с последствиями финансового кризиса. К реформе пенсионной реформы правительство безрезультатно шло несколько лет: основные решения принимались Кремлем, когда Путин занимал пост президента. Теперь приход Путина на пост премьер-министра, по сути, позволил значительно повысить работоспособность кабинета, несмотря на сохранение множества концептуальных разногласий и неспособность вовремя принять КДР. Во многом свое влияние на скорость принятия решения оказал кризис, который в этом выполняет своеобразную позитивную роль: правительство вынуждено уделять внимание самым трудным и длительно решаемым задачам. Принятое решение показывает, что для российских властей важнейшим приоритетом государственной политики остается выполнение своих социальных обязательств, иными словами, выполнение обязательств по социальному контракту с обществом – ключевой элемент политической стабильности системы. Если до финансового кризиса правительство искало баланс между приоритетом экономического роста и приоритетом стабильности, то после наступления кризиса пришлось искать не баланс, а делать жесткий выбор в пользу одного из приоритетов, в данном случае приоритета стабильности. И это понятно: для большинства российского населения ценность стабильности пенсионной системы гораздо выше достаточно абстрактных и малоощутимых в повседневной жизни последствий от экономического роста. В то же время оплачивать выполнение обязательства по социальному контракту будет бизнес.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати