27.10.2008 | Татьяна Становая

Кризис и коррекция экономического курса

23 октября президент России Дмитрий Медведев разместил в своем видеоблоге послание, посвященное развитию кризиса в России. В этот же день Госдума приняла поправки в Бюджетный кодекс России, позволяющие правительству фактически «распечатать» Резервный фонд для его использования внутри страны. Весь комплекс принимаемых в последнее время мер, а также официальные заявления влиятельных чиновников говорят о начале одной из самых масштабных коррекций экономического курса России. Интрига состоит в том, что неясно, является ли коррекция курса антикризисной (краткосрочной и временной) или будет в итоге будет иметь долгосрочный характер.

С начала кризиса в России принималось множество мер, направленных на поддержку банковской системы, стабильности на межбанковском рынке кредитования, поддержке фондового рынка, отдельных отраслей. Все это пока не выглядело некой системой и принималось на «скорую руку»: развитие кризиса требовало безотлагательных мер. Более того, именно кризис подтолкнул правительство на одобрение крупнейшей пенсионной реформы, которая ознаменовалась фактическим переходом на страховые взносы и их увеличение и отказом от снижения НДС. Все это было расценено как победа вице-премьера и главы Минфина Алексей Кудрина, давно борющегося против снижения налогов и выступающего за консервативную бюджетную политику.

Однако теперь, по мере накопления правительственного опыта управления кризисом, можно подвести некоторые итоги и сделать вывод: экономический курс достаточно быстро подвергается пересмотру. В данном случае речь идет не только об экстренных мерах, направленных на поддержку банковской системы и фондового рынка – решение проблем ликвидности требовало беспрецедентных финансовых вливаний. Значительно более важны изменения в государственной экономической политике в целом. 23 октября президент Дмитрий Медведев фактически легитимировал эти изменения, выступив с обращением в своем видеоблоге (ожидалось, что в этот день он выступит с ежегодным посланием Федеральному собранию, но оно было перенесено).

Во-первых, государство вынуждено идти на прямую финансовую поддержку, как отдельных отраслей, так и отдельных компаний, испытывающих те или иные трудности в связи с кризисом. За многомиллиардной помощью в правительство обращаются отраслевые «локомотивы», и именно они как системообразующие и социально значимые структуры имеют реальный шанс получить помощь. Главным адресатом обращений стал вице-премьер Игорь Сечин: к нему с просьбой оказать поддержку обращаются генерирующие компании, компании ТЭКа, автомобильной и машиностроительной отраслей. К другому вице-премьеру Сергею Иванову идут авиакомпании и предприятия ВПК. Заметим, что чем более значительна и влиятельна компания, тем больше шансов у нее рассчитывать на позитивное решение своих проблем. Как заявил Владимир Путин, госзаказ должен расширяться на российских металлургов, угольщиков, машиностроителей, авиастроителей, судостроителей и «строителей в широком смысле слова».

В данном случае возникают две принципиальные проблемы. Первая – в какой степени получение помощи зависит от лоббистских возможностей отраслевых «просителей». Пока наибольших успехов добиваются лидеры отраслей, приближенных к влиятельным правительственным чиновникам. Образовался своеобразный перекос в пользу сильных, что оказалось в центре внимания президентского совета, созданного недавно при президенте во главе с Игорем Шуваловым. По данным «Ведомостей», определены шесть направлений экономики, признанных ключевыми: ритейл, строительство, девелопмент, оборонка, автомобилестроение и нефтянка. Помощник президента Аркадий Дворкович выделяет аптечные сети — им обещана господдержка при получении кредитов и налоговые послабления. Вырастет господдержка малого бизнеса — с 9 млрд. до 50 млрд. руб. Однако этот список вызывает много вопросов: экономисты указывают, что без должной поддержки оказываются отрасли связи, легкой и пищевой промышленности, сельского хозяйства. Показательно, что между правительством и президентом разрабатывается своеобразное разделение труда: правительство занимается оперативным управлением и в большей степени уделяет внимание отраслям, которые напрямую рискуют пострадать от кризиса. А президент и близкие к нему фигуры – вопросами более долгосрочных последствий для всей экономики страны, что требует внимания и к менее защищенным отраслям экономики, и менее влиятельным игрокам.

Вторая проблема – каковы границы оказания помощи. Уже сейчас, например, к правительству обратились представители игорного бизнеса (сферы, публично признанной антисоциальной), предлагая им выделить нецелевые средства для решения финансовых проблем. Проблемы с финансовыми ресурсами спровоцировали огромный спрос на господдержку. Будет ли правительство ограничиваться рефинансированием внешних займов крупных компаний или поддержка окажется шире: с ее помощью можно будет и реализовывать инвестиционные проекты, и поддерживать текущую деятельность, и, наконец, скупать конкурентов. В период кризиса времени для выработки критериев принятия решений со стороны правительства очень мало и появляется своеобразный риск злоупотребления ситуацией со стороны экономических агентов.

Однако в любом случае уже сейчас понятно, что поддержка отраслей может выходить за рамки непосредственных антикризисных мер. «Неизбежно начнется формирование конкурентоспособных компаний, в том числе за счет консолидации активов в различных секторах экономики. Мы будем готовы принять необходимые меры и предоставить дополнительное финансирование на эти цели», - заявил Медведев в своем видеообращении. Однако проблема заключается в том, что в таких условиях экономическая политика будет способствовать не только укрупнению игроков, но и снижению конкуренции, уходу с рынка как наиболее слабых, так и менее влиятельных компаний-конкурентов. Уже сейчас многие экономисты прямо говорят, что на основных рынках в результате останутся не столько самые конкурентоспособные и эффективные компании, сколько компании социально значимые или приближенные к государству. В данном случае это становится вынужденной и сознательной антикризисной политикой государства: для сохранения стабильности приходится поддерживать сильнейших.

Все это потребует выработки критериев принятия решений и институционализации новой политики (выработки новых правил), позволяющей поддерживать реальный сектор. И такая работа уже началась. Чиновник, вошедший в совет Шувалова, рассказал «Ведомостям»: «На всех государственных средств не хватит, поэтому мы думаем только о тех отраслях, которые без поддержки выжить не смогут. Поддерживать реальный сектор непросто, это игра в долгую, требует мер госрегулирования или создания новых институтов. Но работа уже ведется», - говорит он. Это означает, что государство будет вынуждено прорабатывать вопросы институционализации такой политики и, видимо, происходить это будет в рамках совета, созданного Медведевым.

Во-вторых, пересматривается макроэкономическая политика. Впервые государство допускает использование средств резервного фонда внутри страны (фонд национального благосостояния де-факто распечатан). 23 октября Госдума приняла поправки в Бюджетный кодекс, позволяющие правительству в 2009 году самостоятельно распоряжаться средствами резервного фонда для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Иными словами, правительство предложило предоставить ему право из этих денег оперативно гасить непредвиденные расходы бюджета, которые могут возникнуть в связи с финансовым кризисом. Такая мера может носить превентивный характер: в случае стабилизации ситуации, правительство не обязательно ею воспользуется. Однако очевидно, что кабинет готовится к худшему. «Золотовалютные резервы и Стабилизационный фонд создавались именно для таких сложных периодов. И у нас есть возможность избежать валютного, банковского или долгового кризиса, пройти через сегодняшние трудности, не потеряв созданного потенциала», - заявил президент, тем самым, легитимируя меры, одобренные Госдумой.

В-третьих, в качестве антикризисной меры активно используется налоговая политика. Нефтяники требуют не только снижения экспортных пошлин, но и сокращения сроков их пересмотра. Обсуждается идея ввести рассрочку по налогу на прибыль, а также более радикальные предложения – ввести для предприятий реального сектора «налоговые каникулы» по уплате налогов на прибыль, имущество, НДС и других федеральных и региональных налогов и платежей. В связи с этим появляется риск расбалансировки бюджета: падение доходов при увеличении расходов (тем более что цены на российскую нефть на минувшей неделе упали ниже $60 за баррель). Не исключено, что в этом случае России придется пересматривать финансирование грандиозных проектов: Олимпиады в Сочи и саммита АТЭС. В-четвертых, ставка на крупных, «системообразующих» игроков вынуждает правительство развивать собственные регулятивные функции, в том числе и во влиянии на ценообразование – рыночные механизмы в таких условиях еще больше теряют свою работоспособность. Одновременно антикризисные меры ведут к росту инфляции, а значит и социальной напряженности. Для борьбы с этим государство в нынешних условиях также вынуждено обращаться к не рыночным мерам, а к мерам прямого давления: ФАС потребовала от производителей снижения цен на хлеб и бензин. В будущем, вопрос антимонопольного регулирования встанет более остро.

В-пятых, значительно снижается даже формальная подконтрольность деятельности правительства парламенту. Помимо того, что правительство получает право без согласия Госдумы распоряжаться Резервным фондом, впервые за многие годы Госдума 23 октября отклонила один из правительственных законопроектов – право самостоятельно перераспределять бюджетные ассигнования в рамках трехлетнего бюджета. Правительство стремится в условиях кризиса получить еще больше возможностей и свободы в распоряжении имеющимися ресурсами, что и встретило беспрецедентное (в нынешних политических условиях) сопротивление Госдумы (отклонение также может быть свидетельством отсутствия политического консенсуса относительно данного вопроса в Кремле). С одной стороны, расширение возможностей позволяет более оперативно принимать решения. Но, с другой стороны, в таких условиях повышается закрытость принятия решений и снижается их эффективность, усиливается лоббистское давление, сужаются возможности доступа к господдержке со стороны менее влиятельных экономических игроков.

Главной характеристикой этого пересмотра (как и во всех странах, задетых кризисом) является значительное усиление роли государства в экономике. Сегодня многие эксперты говорят о крушении мировой финансовой системы не только как таковой, но и как генератора системы фундаментальных ценностей, лежащей в ее основе (Френсис Фукуяма, «Крах корпорации «Америка»): продвижение свободной рыночной экономики и либеральной демократии. Россия, которая в последние годы с определенными оговорками ориентировалась на эти ценности (и ориентируется по сей день, что видно по видео-обращению Медведева), всегда имела свою специфику, которая выражена не только в отсутствии развитых институтов рыночной экономики, но и в доминировании крупных, приближенных или напрямую аффилированных с государством игроков.

Кризис при такой специфике в России затрагивает не столько проблему отношений государства и частного бизнеса (как на Западе, где происходит национализация банковских, инвестиционных структур), сколько проблему трехсторонних отношений государства и частного бизнеса и госкомпаний (или компаний, близких к государству). В России появился риск начала второго этапа переформатирования структуры экономики в пользу окологосударственных экономических субъектов (первый этап был реализован с началом «дела ЮКОСа»). В этом случае коррекция экономического курса уже не будет чисто антикризисной, а примет характер системных изменений. В то же время успешное решение этих задач позволит России принимать активное участие в формировании новой мировой финансовой системы, что позволит ей значительно облегчить решение и внешнеполитических вопросов. В то же время пока неясно, в какой мере Россия сможет пережить кризис: в ответ на обвинения российских лидеров в адрес США, ответственных за кризис, Россию теперь обвиняют в ложном экономическом успехе, основанном на высоких ценах на нефть. России придется приложить немало усилий, чтобы подтвердить устойчивость своей экономики.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати