22.12.2008 | Татьяна Становая

Борьба с коррупцией: конфликт президента и Госдумы?

17 декабря Госдума прияла во втором чтении пакет антикоррупционных законопроектов. Вместе с ними были одобрены и около 30 поправок, существенно смягчающие изначальный вариант законопроектов. В ситуацию был вынужден вмешаться президент Дмитрий Медведев. Это первый принципиальный спор между «Единой Россией» и президентом по вопросу политической важности.

Борьба с коррупцией – одна из главных тем в президентской повестке дня, с которой Медведев пришел на высший государственный пост. Практически сразу при нем был создан Совет по противодействию коррупции, который разработал национальный план по противодействию коррупции. План был окончательно одобрен президентом 31 июля 2008 года. На его основании в начале октября в Госдуму был внесен пакет из четырех законопроектов, базовым из них является новый проект закона «О противодействии коррупции». Важно отметить, что президент особое внимание уделял своевременности реализации плана мер по борьбе с коррупцией: все заранее запланированные мероприятия действительно проходили без задержек. Это подчеркивало особую политическую значимость прохождения законопроектов в Госдуму для президента.

Однако почти сразу после внесения законопроектов в Госдуму, вокруг них началась острая борьба. Так, изначально профильным комитетом должен был стать комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству под руководством Павла Крашенинникова. В данном случае особую роль играл и личностный фактор: Крашенинников имеет репутацию политика более совместимого с Медведевым (он также входит в Ассоциацию юристов России). Это могло способствовать более гладкому прохождению законопроектов в Госдуме. Однако в итоге законопроекты перешли на рассмотрение в комитет по конституционному законодательству во главе с Владимиром Плигиным. Неслучайно лидер ЛДПР Владимир Жириновский на заседании Госдумы 17 декабря заявил: «Я уже ставил вопрос о том, что непрофильный комитет занимается, - вот первый признак коррупционной схемы в процессе принятия закона. Второй признак пошел: выхолостить полностью закон. Теперь понимаете, почему вам дали этот закон, в ваш комитет? Потому что у Крашенинникова, возможно, он бы стал сопротивляться», - отметил он, обращаясь к Плигину.

После принятия законопроектов в первом чтении был инициирован ряд поправок, направленных на значительное ослабление наиболее важных норм. Здесь важно выделить 4 наиболее обсуждаемые и спорные поправки, которые были одобрены комитетом Плигина.

Первая и самая противоречивая – это предложение отсрочить на 1 год (на 1 января 2010 года) вступление в силу наиболее важных антикоррупционных мер, среди которых - передача чиновниками своих акций в доверительное управление и согласование перехода чиновника на работу в коммерческую структуру, связанную с его служебной деятельностью, со специальной комиссией; нормы о декларировании доходов и имущества членов семьи претендентов на госслужбу. Формально это объясняется необходимостью подготовить к началу противодействия коррупции нормативную базу, которая кроме законов должна включать в себя президентские указы, постановления правительства и множество внутриведомственных, региональных и муниципальных актов.

Неофициально источники в Кремле говорили в СМИ, что есть опасность дезориентировать госаппарат в условиях кризиса. По сути, это неофициальная позиция Кремля, который сигнализирует через СМИ о политических рисках снижения эффективности элиты в условиях кризиса, что сейчас недопустимо. Такая интерпретация позволяет дать комплиментарное в отношении власти объяснение ослаблению антикоррупционной политики. Принимаемые нормы действительно способны поднять на качественно новый уровень российское антикоррупционное законодательство, и это создает в элите определенную напряженность.

Однако в СМИ подобная интерпретация не стала популярной: доминирует другая, негативная для авторов поправки, версия: отсрочка в заполнении деклараций позволит чиновникам и депутатам «переписать имущество на дальних родственников, делегировать полномочия в подконтрольных компаниях и спрятать деньги в оффшорах». Таким образом, в публичном пространстве данная поправка была воспринята как коррупционная.

Вторая, не менее резонансная, поправка – это отказ от обязательного оповещения чиновником правоохранительных органов об известных ему фактах коррупции. Профильный Комитет Госдумы посчитал эту норму опасной и избыточной: обязательный порядок уведомления заменен на добровольный. Согласно законопроекту, рассказывать следует только о тех, где фигурируют они сами. А они и так обязаны это делать, заявил «Ведомостям» оперативник МВД. Публично первоначальный вариант нормы был резко раскритикован Владимиром Плигиным, который предупредил, что в таком виде она будет способствовать «повальному стукачеству» и «доносительству». Хотя в поправке речь идет не об анонимном информировании (что действительно вызывает общественное недовольство), а лишь о нормальном выполнении государственными служащими своих обязанностей.

Третья поправка – исключение нормы об упрощении порядка привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, судей и других категорий лиц, в отношении которых сейчас действует особый порядок производства по уголовным делам (прокуроры, следователи, адвокаты). Речь идет об облегчении процедур снятия иммунитета. «Сокращение иммунитета - не предмет данного законодательного пакета», - считает первый зампред комитета по конституционному законодательству Александр Москалец: по его личному мнению, с должностных лиц, лишившихся иммунитета, спрашивать будет сложнее - вместе с тем может исчезнуть и их ответственность. Ранее обсуждалась также возможность сокращения числа лиц, имеющих дополнительный иммунитет. Как говорил еще 1 августа депутат Госдумы Михаил Гришанков, «сейчас у нас насчитывается более 10 категорий лиц, обладающих дополнительным иммунитетом. Помимо депутатов разного уровня, это также прокуроры, следователи, адвокаты и другие лица. Я убежден, что в ближайшее время этот перечень будет существенно сокращен».

Четвертая поправка – исключение нормы, усиливающей санкции за злоупотребление полномочиями должностных лиц и за коммерческий подкуп. Причем ответственность за это предполагалась не только в отношении государственных служащих, но и представителей коммерческих организаций. Однако теперь нормы по усилению контроля за структурой собственности организаций, причастных к коррупционным правонарушениям, в законопроекте нет. Как заявил «Ведомостям» оперативник центрального аппарата МВД, эта норма была вызвана к жизни тем, что со многими депутатами и чиновниками расплата давно идет долями в компаниях или акциями.

В данном случае важно сказать и об отклоненных поправках. В частности, в варианте Медведева требование декларировать имущество и доходы относилось абстрактно к «членам семьи». В законопроектах к ним отнесли только супругу (супруга) и несовершеннолетних детей, в то время как по Семейному кодексу круг членов семьи гораздо шире - туда входят все дети, братья, сестры, родители (хотя данный кодекс с точки зрения отношений собственности давно устарел). Ряд депутатов, не входящих в «Единую Россию», попытались расширить понятие «членов семьи», однако все инициативы были отклонены.

Таким образом, правке комитета подвергся целый набор норм, которые оценивались как значительный шаг вперед в развитии антикоррупционного законодательства России. Все это создавало весьма неблагоприятную имиджевую картину вокруг президента и его инициативы.

Во-первых, общественность восприняла это как сопротивление коррупционной бюрократии президентским инициативам. Большинство СМИ вышли с публикациями, ставящими под сомнение способность президента довести начатое до конца.

Во-вторых, стало очевидно, что правка законопроектов не является консенсусной для Кремля. В СМИ появились противоположные по смыслу и значению заявления «источников». Одни говорили, что правка необходима на фоне кризиса. Другие, напротив, отмечали, что поправки «выхолащивают» смысл антикоррупционной борьбы и делают принимаемые законопроекты противоречащими национальному плану президента. Завязалась своеобразная дискуссия «источников», каждый из которых представлял либо сторону авторов смягчения, либо сторону президента.

В-третьих, поправки депутатов расходятся с рекомендациями Совета Европы, на принятие которых как раз были направлены президентские инициативы. В частности, Совет Европы давно требует упростить процедуру снятия иммунитета и сократить число лиц, обладающих им в той или иной степени. Таким образом, во многом теряется и общий смысл принятия законопроектов, так как они были во многом направлены на приведение российского законодательства в соответствие с европейскими стандартами в области борьбы с коррупцией.

Однако главным политическим следствием правки стал удар по репутации самого президента: впервые была поставлена под сомнение способность Кремля управлять думским большинством. «Единая Россия», по сути, добилась девальвации политической значимости антикоррупционной борьбы, крайне значимой для Медведева лично.

За сутки до рассмотрения поправок во втором чтении Дмитрий Медведев собрал совещание президентской администрации, на котором выступил с рядом заявлений, которые давали повод заподозрить конфликт с «единороссами», хотя формально наличие разногласий не подтверждали. Так, президент потребовал принятия законопроектов в изначальном виде. «Хотел бы, чтобы Администрация вместе с нашими коллегами, депутатами Государственной Думы, максимально внимательно подошла сейчас к этой работе, с тем, чтобы всё то, о чём мы договаривались и что содержалось в моих предложениях, осталось неизменным, за исключением тех позиций, по которым я отдельно договаривался с руководством Государственной Думы», - заявил глава государства. «Всё остальное должно быть именно оставлено так, как было внесено, потому что это результат экспертной работы, это те предложения, над которыми мы с вами в рамках Совета по противодействию коррупции трудились всё это время. При этом, естественно, мы исходим из того, что закон вступает в силу практически с момента его опубликования, это произойдет уже в достаточно скорой перспективе», - сказал Медведев. Публично президент лишь отказался от нормы об обязательном «доносительстве», а также от фактической отсрочки на год обязанности декларировать имущество и доходы для новых категорий (о доходах судей, членов Счетной палаты, сотрудников МВД и военнослужащих). «Если говорить, скажем, о декларировании для новых категорий граждан… по календарным соображениям такое декларирование производится за полный истекший год, то есть я имею в виду год, который уже наступит достаточно скоро», - сказал президент.

Таким образом, получалось, что с одной стороны, Медведев на совещании требовал сохранить текст в неизменном виде, но с другой стороны, соглашался на некую неопределенную правку. Во втором чтении Госдума приняла поправки практически в неизменном виде, хотя некоторая коррекция все-таки (видимо под давлением Кремля) была сделана уже поздно вечером, после совещания у президента. Коррекция затронула только сроки вступления законов в силу – все нормы, кроме сроков декларирования, вступят в силу с 1 января 2009 года.

Сложившаяся ситуация получила самую разную интерпретацию в СМИ: одни открыто заговорили о конфликте президента и партии власти, другие – просто не заметили никакой интриги. Стоит напомнить, что президент уже не в первый раз «одергивает» Госдуму. Ранее это происходило уже дважды. Первый раз, когда глава государства выступил против принятия законопроекта, расширяющего возможности контроля над СМИ (скандальный законопроект бывшего представителя движения «Наши» Шлегеля). После того, как Медведев четко дал понять, что на законопроект будет наложено вето, Госдума отказалась от его принятия, хотя ранее этого не исключал даже спикер ГД Борис Грызлов. Подобные случаи происходили и при президентстве Владимира Путина, однако всегда касались думских инициатив, а не президентских.

Второй раз «одергивание» Госдумы произошло по факту: среди депутатов «Единой России» возникло свое видение политических реформ, инициированных Медведевым и объявленных им в рамках ежегодного послания. Так, Медведев предложил по итогам думских выборов передавать один-два депутатских мандата тем партиям, которые получили более 5%, но менее 7%. Глава Высшего совета «ЕР» Борис Грызлов считает, что правильнее давать один мандат той партии, «которая оказалась следующей за прошедшими в Думу», даже если она получила на выборах менее 5%. Спикер ГД также предложил ужесточить требования к депутатам муниципальных образований, претендующих на кресло сенатора – они должны представлять муниципалитет, в котором «не менее нескольких тысяч избирателей». В итоге Медведев внес на рассмотрение Госдумы законопроект о реформе Совета Федерации именно в том виде, в котором идеи озвучивались в послании изначально. Кроме того, ранее Медведев издал набор поручений по разработке соответствующих законопроектов правительству и Совету безопасности, дав понять, что именно сам будет решать, в каком виде поправки должны быть приняты.

В первом случае речь шла о думской инициативе, и ее появление нельзя было рассматривать как удар по президенту. О втором случае, связанном с политической реформой, пока говорить рано: законопроекты либо не получили оформления, либо не подошли ко второму чтению. Однако здесь уже видно, что Медведев пытается сохранить контроль над правкой проектов за собой.

Нынешняя ситуация уникальна. В данном случае можно выдвинуть две версии.

Первая версия указывает, что никакого конфликта между Медведевым и «ЕР» и тем более Медведевым и Владимиром Путиным, нет. Причиной же смягчения законопроектов является финансово-экономический кризис. Власти вынуждены мобилизовать все силы и ресурсы для управления ситуацией и дополнительная напряженность в элитах при решении политических задач долгосрочного характера может оказаться опасной. Не исключено, что в Кремле (Медведевым и Путиным совместно) было принято решение несколько «притормозить» борьбу с коррупцией до стабилизации на рынках. Однако «притормаживание» приняло неуправляемый и слишком политизированный характер, что нанесло значительный репутационный ущерб президенту. Отсюда и такая реакция президента на думские инициативы: совещание было призвано показать, что смягчение санкционировано и ни в коем случае не говорит о разногласиях с думским большинством. Более того, Медведев дал понять, что в целом его план по борьбе с коррупцией остается неизменным.

Вторая версия связана с тем, что внутри элиты началось «брожение»: система правления тандема на фоне кризиса особенно испытывается на прочность. Возможно, что произошло столкновение двух повесток дня. Первая – путинская. Она связана с необходимостью повышения управляемости государства, консолидации элит вокруг преодоления кризиса, отказа от любых действий, способных усилить межклановую борьбу (а антикоррупционная политика всегда способствует ее обострению). Заметим, что Путин лично взял на себя практически всю ответственность за борьбу с кризисом. Иными словами, предполагается, что в интересах Путина и его окружения, отвечающего за политическую стабильность, был фактический отказ от масштабной борьбы с коррупцией в нынешних условиях (что не исключает продолжения «точечных» акций).

Повестка дня Медведева иная – наряду с антикризисной в ней политическая составляющая сконцентрирована на антикоррупционной политике, судебной реформе, экономике развития и т.д. Эта составляющая для президента лично не менее важна, чем борьба с коррупцией. Можно предположить, что Медведев не захотел отказываться от собственной политической повестки дня в угоду антикризисной. В этом случае совещание Медведева со своей администрацией – это стремление отстоять свою повестку дня. Отличие этой версии от первой состоит в главном – речь идет не о предотвращении самоуправства «единороссов», а о возможном конфликте интересов Медведева и Путина.

В любом случае, вне зависимости от того, какая версия верна, можно говорить о том, что при новом президенте система взаимодействия президента и парламента носит более сложный и более опосредованный характер: если Путин управлял думским большинством напрямую, то сейчас Медведев управляет им часто опосредованно, через того же Путина, который стал лидером партии власти. При этом влиятельные «единороссы» при Медведеве-президенте получили больше возможностей для реальной законотворческой работы, чем ранее при Путине (все серьезные инициативы исходили исключительно от АП). Это вносит в систему элемент хаотизации, дезорганизации и требует от президента больше усилий для соблюдения своих законодательных интересов. Тем не менее, даже в таком виде система взаимодействия президента и Думы вполне дееспособна, хотя и может приводить к техническим сбоям.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати