10.03.2009

Андрей Ермолаев: «В Украине назревает новая политическая реформа»

Экономический кризис обострил давно назревшую проблему: завершение политической реформы 2004 г. и стабилизация политической системы страны. Будет ли доведена эта реформа до конца? Станет ли Украина парламентской республикой или откатится назад? Пока эта тема несколько заслоняется экономическим проблемами, но вскоре – по мере приближения к президентским или возможным парламентским выборам – выйдет на первый план. Есть ли «точки соприкосновения» у разных групп украинской правящей элиты по тому, какой должна быть новая политическая система? Какими полномочиями должен обладать президент, парламент и Кабинет министров? Что на Украине ждет первоочередного реформирования? Об этом и многом другом в интервью Андрея Ермолаева, директора Центра социальных исследований «София» (Киев).

- В чем должна заключаться новая политическая реформа?

- Есть три проблемы, которые признают все политические силы. Это реформа местного самоуправления, связанная с изменением полномочий (в том числе и бюджетных) местных советов и упразднением двоевластия на уровне района-города-области. Второй вопрос – это стройная вертикаль исполнительной власти. Сегодня она тоже двойная: разделена между президентом, который может назначать глав администраций в областях и районах, и Кабинетом министров как высшего органа исполнительной власти, который теоретический должен управлять этой вертикалью. Политическое противостояние приводит к тому, что этот механизм постоянно находится в разболтанном состоянии. Третий вопрос – судебная реформа, направленная на формирование полноценной судебной власти. Сейчас там – высокий уровень коррупции, экономическая зависимость судей и т.д.

Остается вопрос – как это реализовать? Каждая политическая сила с точки зрения своих интересов по-разному трактуют задачи политической реформы. Некоторые считают, что политическая реформа недостаточна. Нужна полноценная конституционная реформа с изменением базовых норм Конституции и структуры власти. Другие считают, что достаточно и «косметических» изменений без затрагивания Конституции. Диалог, к сожалению, буксует. Парламентскими силами вопрос оптимизации политической системы решить очень сложно, если не невозможно. Правящее большинство фактически не имеет даже простого большинства (226 голосов депутатов). Это коалиция на бумаге. Оппозиция не имеет желания и возможности перераспределить влияние в парламенте. Идея о «широкой коалиции», некогда будоражившая всех, не срабатывает. Значит, отсутствует реальная возможность договориться, по какому направлению идти.

Другое дело, если будет использован опыт 1995 г., когда политическое противостояние привело к неэффективности государственной машины. Был использован прием «Конституционного договора», который позволил на какое-то время приостановить действие самых противоречивых положений Конституции. В настоящее время это касается дуализма в исполнительной власти. Можно также установить направления самой политической реформы; отказаться от коалиционного принципа формирования правительства, чтобы освободить возможности для создания более эффективного антикризисного Кабмина. Конституционный договор мог бы определить и форму реализации политреформы. Правильный вариант – через парламент, но последнее слово может быть сказано и на референдуме, на котором утвердят базовые положения реформы. Есть возможность установить сроки действия Договора.

Плохо работающий парламент не способен на решения, которых требует конституционный процесс. А он требует единого мнения более 300 депутатов. Уже сейчас есть инициатива – если уж выходить из кризиса и идти на выборы (досрочные или плановые в 2010 г.), то будущая власть должна быть более легитимна. Раз это не может сделать парламент, то можно попробовать референдум. А на него можно выйти через Конституционный договор. Это будет менее конфликтно.

Сейчас эта тема не обсуждается. Но может стать актуальной через месяц-два.

- Кто бы потенциально мог заключить Конституционный договор? БЮТ и ПР?

- Нет. Это – институциональный договор, который должен связать не политические партии, а институции. Его участниками должны стать, прежде всего, парламент и президент. Одни должны стать субъектами и инициаторами подписания договора.

- А Кабинет министров?

- Причем здесь он? Это подчиненная институция, связанная с деятельностью парламентской коалиции. Не думаю, что Кабмин должен стать субъектом Конституционного договора. Причина в том, что Договор как раз и должен будет урегулировать вопросы работы исполнительной власти. Но, учитывая, что у нас все не так, как надо, наши политики могут признать Кабмин субъектом Договора.

- На какой основе могли бы договориться парламент и президент? К какому «общему знаменателю» могли бы прийти?

- Первое. Как бы жестко ни шла политическая борьба, базовый тренд в украинской политике – развитие парламентаризма. Скорее всего, речь будет идти о создании более взвешенной парламентско-президентской модели республики. Президент не будет вмешиваться в деятельность исполнительной власти, сфера его компетенции: конституционный порядок, безопасность и представительские функции. Он сохраняет полномочия гаранта соблюдения Конституции. Цель этого – преодолеть дуализм в исполнительной власти, в которую сейчас инкорпорирован президент. Пусть он уже не имеет право принимать решения, подменяющие законы, но в оперативном режиме он управляет через государственную администрацию. Это становится причиной постоянных конфликтов: как управленческих, так и политических.

Также президент должен быть лишен права влияния на государственный корпоративный сектор, которым он периодически пользуется, создавая компании, производя назначения и т.д. Эти функции должны быть упразднены окончательно. Тогда снимется напряжение с исполнительной власти.

Что касается парламентского механизма, то в любом случае в будущей политической системе сохранится полноценный коалиционный механизм. Наиболее неудачным оказалась процедура формирования парламента. Закрытые партийные списки и оторванность депутатов от избирателей стали одними из причин дискредитации парламентаризма. Но это проблема не текста Конституции, а законодательства, которое изменится уже в ближайшее время.

- Следует ли поднимать проходной барьер для партий в Верховную Раду?

- Нет. Как показал опыт последней кампании, 3%-4% - это тот оптимум, который себя оправдывает. Снижение процента может провести к появлению в парламенте карликовых маловлиятельных партий и новой волне регионализации. Политические инвесторы вновь начнут искать крупные регионы, где можно за счет пары областей попытаться проскочить в парламент.

А повышение барьера может привести к тому, что парламент будет монополизирован двумя политическими силами.

- Какими функциями должен обладать Кабинет министров в новой политической системе?

- Ему нужны не новые функции, а полноценная реализация своих конституционных полномочий. Необходимо решить два ключевых вопроса.

Первое. Нужна полная подчиненность (возможность снимать, назначать и управлять) государственными администрациями как инструментами проведения политики на местном уровне. Одновременно нужно ограничение компетенции этой государственной администрации, потому что сейчас она в ряде случаев подменяет собой местное самоуправление. Госадминистрация сейчас фактически реализует местные бюджеты. А она должна заниматься контролем над реализацией государственных бюджетных программ.

Второй важный аспект. Кабинет министров должен иметь полноценные полномочия по формированию и управлению государственного корпоративного сектора.

- Насколько я Вас понял, такой документ, который бы закрепил все эти моменты, может обсуждать уже в этом году?

- Я ожидаю, что об этом будет много говориться уже очень скоро. Есть опасность того, что президент будет настаивать на усилении своих полномочий. Но, думаю, такая позиция не получит поддержки.

Беседовал Олег Горбунов

Версия для печати