13.04.2009 | Татьяна Становая

Отчет посланием

6 апреля председатель правительства РФ Владимир Путин выступил с первым с момента принятия поправок в Конституцию РФ ежегодным отчетом перед парламентом. Путин подвел итоги 2008 года, рассказал о мерах по борьбе с кризисом и ответил на вопросы депутатов. После этого Госдума приняла в первом чтении проект федерального бюджета на 2009 год.

Идея ввести ежегодный отчет главы правительства перед Госдумой была озвучена в ежегодном послании президента Федеральному собранию в ноябре прошлого года. Тогда предложение Медведева прозвучало в пакете других мер конституционной реформы и ряда политических инициатив: увеличение срока президентского правления и легислатуры Госдумы, правка избирательного законодательства, меры, расширяющие политические возможности партии большинства. Часть инициатив в нынешних политических условиях ужесточает режим и усиливает «Единую Россию». Другая часть мер, среди которых и введение отчета премьера перед парламентом, оказывается политикой по развитию демократических процедур. Институционально это «обременение» правительства смягчается подконтрольностью Госдумы и фактом лидерства Владимира Путина в партии большинства «Единой России». В нынешних политических условиях подотчетность правительства парламенту носит символический характер.

Как и вся политическая реформа, решение о введении публичного отчета главы правительства, скорее всего, задумывалось в пакете с мерами по реализации проекта «преемник»: приход Владимира Путина на пост премьера требовал институционального развития этой должности. Обладая неформальным статусом так называемого «национального лидера», Путин сталкивался с проблемой политической ограниченности поста премьера. Президент, в отличие от премьера, имеет возможность формулировать стратегические задачи и курс в рамках своих ежегодных посланий Федеральному собранию. Путин, который хотел сохранить за собой и эту функцию (или как минимум разделить ее с Медведевым), нуждался в схожем механизме легитимации своей деятельности. И отчет перед лояльной Госдумой – один из удачных вариантов. Такой формат позволяет Путину выступить в качестве политического лидера, формулирующего курс, консолидирующего вокруг себя политические силы, и, наконец, выстраивающего прямую коммуникацию с обществом (выступление транслировалось в прямом эфире на ВГТРК). Путин при этом имел уже достаточно большой опыт выступлений в Госдуме, что позволяло ему не испытывать сильного психологического дискомфорта. Будучи премьером с августа 1999 по май 2000 года, он выступал 10 раз – чаще всех остальных премьеров, когда либо возглавлявших правительство современной России (например, Виктор Черномырдин выступил 19 раз, но за 6 лет, Михаил Касьянов – 11 раз за 4 года). При этом ни один из премьеров, включая Касьянова и Черномырдина, не выступал по политически значимым или международным темам – таким как начало контртеррористической операции в Чечне, создание союза с Белоруссией и ратификация договора СНВ-2. В связи с этим важно отметить, что формат обсуждения в Госдуме был более либеральным, чем планировалось заранее: от фракций было по три вопроса (а не два), сам премьер остался на выступления лидеров фракций и затем их комментировал.

Несмотря на то, что идея о ежегодных отчетах была обнародована в ноябре – в самый разгар финансово-экономического кризиса, маловероятно, что тогда было четкое понимание тяжести текущего момента. К настоящему времени бюджет пересмотрен, став впервые за многие годы дефицитным, фиксируется значительный рост безработицы, доходы населения падают, почти все отрасли требуют от государства многомиллиардных вливаний, наконец, больнее всего по большинству россиян бьет девальвация и рост инфляции. На фоне рисков роста социальной напряженности, Путин вынужден брать на себя ответственность за принимаемые решения, усиливая свою роль антикризисного менеджера. Напомним, что в аналогичной роли он уже выступал в ноябре прошлого года на съезде «Единой России»: тогда также его выступление было «социально терапевтическим», позитивно окрашенным: было объявлено о целом наборе значимых социально-экономических инициатив, которые призваны поддержать в условиях кризиса и население, и реальный сектор, и бизнес в целом. При этом Путин не сообщил тогда ни одной плохой новости: никаких сокращений расходов, никаких пояснений относительно последствий от падения мировых цен на нефть.

Ожидалось, что выступление состоится 2 апреля, однако вскоре было перенесено. В СМИ излагалось несколько версий, среди которых нежелание властей совмещать два важнейших для страны информационных повода – выступление Путина в Госдуме и выступление Дмитрия Медведева в Лондоне на саммите G20. Кроме того, по одной из версий, было принято решение завершить консультации с основными политическими силами и бизнесом, подняв легитимность антикризисного плана (более подробно об этом в материале ниже).

Нынешнее выступление выглядит своего рода «ремейком» ноябрьского выступления, однако его содержательная часть была куда более сбалансированной: если в ноябре Путин объявил о большом наборе антикризисных решений для населения, бизнеса, промышленности, то сейчас этот набор новаций сведен к минимуму (бизнесу обещана поэтапная реформа ЕСН, населению подтверждены социальные обязательства, разрешено использовать 12 тысяч рублей из материнского капитала). Путин подробно рассказал о принятых мерах по борьбе с кризисом, дав им высокую оценку. «Угроза развала банковской системы отступила», «удалось избежать худшего сценария развития событий», - говорил премьер в своем выступлении. Крайне высокая оценка дана также финансовым властям России: руководство ЦБ «действовало хладнокровно, взвешенно и профессионально», - сказал Путин, тем самым, снова достаточно однозначно защитив финансовые власти от жестких и влиятельных критиков, среди которых и достаточно влиятельные фигуры – Сергей Чемезов, Владимир Якунин, Владислав Сурков.

В то же время в рамках своего выступления Владимир Путин был вынужден и защищать антикризисную программу, которая уже несколько месяцев является главным предметом спора и внутри власти, и в экспертном сообществе, и среди политических сил и общественности. Так, Путин заявил, что в России хороший в сравнении с «нормальными экономиками» рост кредитования реального сектора (тем самым, он не согласился с наличием проблемы «тромбов»), заступился за политику огромных финансовых вливаний в банковскую систему, отметив, что «государство никому ничего не подарило, кредиты придется возвращать». Путин также пообещал оказывать поддержку только тем предприятиям и компаниям, которые способны самостоятельно привлекать ресурсы и обслуживать долги, а не «разбазаривать» деньги налогоплательщиков. Показателен и призыв главы правительства «не слишком нападать» на банкиров, называемых «жирными котами». Путин настаивает на том, что выбранный вектор преимущественной поддержки банковской системы оправдан и будут сохраняться.

Если в ноябрьском антикризисном выступлении Путин полностью избежал социально спорной тематики, сконцентрировавшись на позитиве, то сейчас он был вынужден публично отвергать меры, которые поддерживаются значительной частью населения. Премьер исключил введение дифференцированной ставки подоходного налога (хотя не исключил этого в будущем), закрыл возможность снижения земельного налога на дачные участки и подворья, признал успешной управляемую девальвацию, не согласился с призывом заморозить тарафы естественных монополий. Сбалансированность проявилась и в оценках. Путин впервые признал, что кризис всерьез затронул российскую экономику и у него есть и внутренние катализаторы – зависимость от внешней конъюнктуры, слабая диверсификация, отсутствие длинных денег.

В то же время ситуация позволяла премьеру сконцентрироваться только на итогах 2008 года, которые относительно позитивны: последствия кризиса пока не проявили себя в полном масштабе. Оценки 1 квартала 2009 года, глубины кризиса и его наиболее ощутимых негативных последствий оказались за скобками отчета. Такое смещение фокуса в прошлое может выглядеть несколько неоднозначно: на фоне текущей ситуации заявления о росте ВВП на 5,6%, реальной заработной платы на 10%, рекордном объеме строительства жилья, развитии спорта и реализации программ вакцинации создают ощущение устаревшей повестки дня. С другой стороны, именно такая постановка призвана как раз, напротив, показать, что позитивный вектор развития сохраняет актуальность. Неслучайно, ключевой идеей выступления были не столько антикризисные меры, сколько меры по развитию российской экономики: Путину нужно было показать актуальность «стратегии-2020» и ее основных долгосрочных задач. «Этот бюджет остается бюджетом развития», - сказал Путин. Говоря о текущем 2009 годе, Путин обращал внимание, прежде всего, на позитивные планы: сообщил о сохранении и где-то увеличении социальных обязательств, мерах по стимулированию внутреннего спроса, поддержке строительной отрасли и ВПК, стимулировании инноваций, особый акцент сделал на рыночных, либеральных мерах – снижении налогов, развитии конкуренции, снижению административного давления на бизнес и т.д. Наконец, премьер не исключил снижения ставки рефинансирования. «Но что определенно можно сказать, и нужно, так это то, что Россия кризис преодолеет», - закончил на позитиве свое выступление Путин. Таким образом, в первую очередь, оно носило терапевтический характер.

Если выступление в ноябре было целиком и полностью антикризисным, то сейчас Путин расширил рамки тематики, выступив не только как премьер, но и как политический лидер страны. Это во многом и сближает новый формат его выступления с ежегодными посланиями президента. Так, Путин достаточно много внимания уделил международной проблематике, что практически не было замечено в СМИ: основной фокус внимания, что показательно, был сосредоточен на антикризисной борьбе. Путин раскритиковал «попытки исключить Россию из процесса принятия решений глобального характера, тем более в сфере энергетики (речь идет о «брюссельской декларации» между Украиной и ЕС о модернизации ГТС), рассказал о процессе создания Таможенного союза, проблемах обороноспособности страны. Таким образом, Путин вышел за рамки роли премьера.

Схожесть выступления с форматом ежегодного послания президента выразилась и в стилистке: Путин часто использовал повелительное наклонение глаголов и предупреждения. Так, говоря о необходимости поддержки пенсионеров и реформы ЕСН, Путин предупредил: «кто будет раздувать, либо настаивать на необоснованном раздувании расходов бюджета, тот против повышения пенсии».

Отличается и формат выступления. Тогда он оказался на дружественной для себя площадке – съезде партии власти. Сейчас он был вынужден вступить в прямой диалог с депутатскими фракциями и, прежде всего, с коммунистами. В то же время и у этого формата есть свои весомые плюсы: выступая в Госдуме, Путин может позиционировать себя как политический лидер страны, что трудно делать на съезде «ЕР» (тем более с учетом роста протестных настроений). Кроме того, КПРФ, даже несмотря на радикализацию своей политической деятельности (призывы к отставке правительства Путина, готовность вступать в коалиции с «оранжевыми» и т.д.), на этот раз сфокусировала свою критику на отдельных членах правительства, прежде всего, на вице-премьере и министре финансов России Алексее Кудрине. Коммунисты не решились идти на лобовую атаку на премьера, понимая, что это может стать именно той гранью радикализации, за пределами которой сохранить относительно благоприятные условия для своего существования, будет непросто.

Выступления и вопросы всех остальных депутатов от «ЕР», ЛДПР и «СР» носили достаточно выверенный и осторожный характер. «ЕР» озвучивала в качестве предложений идеи Минфина, уточняла про судьбу «материнского капитала» и просила оценить антикризисные программы регионов. ЛДПР спросила о мерах по контролю над исполнением «правильных» решений правительства, возможностях регулировать цены на бензин и сокращениях среди чиновников. «СР» предложила учесть учебу для расчета пенсий, попросила подтвердить курс на инновационное развитие страны и озаботилась проблемой детской беспризорности. Как видно, основные вопросы затрагивали социальные значимые темы, но преимущественно периферийного характера для большинства, а также вопросы экономического развития.

Отчет премьера перед парламентом – это первый опыт применения введенной институциональной новации, объективно усиливающей парламент (это подтверждают и комментарии коммунистов, крайне позитивно оценивавших присутствие в Госдуме и премьера, и всех членов правительства) и политические партии. Выступление Путина в Госдуме подтвердило, что такой отчет является и политическим ресурсом, который позволяет выступать в качестве политического лидера, и бременем, заставляющим вступать в диалог с парламентариями, не все из которых лояльны. Однако также стало очевидно, предоставляемые премьеру политические возможности зависимы от прочности позиций власти. Высокий рейтинг премьера и контроль над парламентом позволяет минимизировать издержки и риски прямого диалога с парламентариями и, прежде всего, КПРФ, максимизируя политические дивиденды. В иных условиях, при отсутствии такого контроля и непопулярности власти, отчетность может стать настоящей пыткой для премьера, которому придется выступать в гораздо более враждебной аудитории.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати