27.04.2009 | Татьяна Становая

Энергетическая стратегия России: испытание кризисом

21 апреля во время визита президента России в Финляндию на официальном сайте главы государства был обнародован документ под названием: «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)». В нем были изложены принципы, которые Россия предлагает положить в основу новой Энергетической хартии. По сути, речь идет о давно продвигаемой концепции взаимозавимости между поставщиками и потребителями, а также схеме «обмена активами». Обнародование документа произошло в достаточно неблагоприятной обстановке: недоверие к России как инвестору в Европе растет, а отношения со странами Центральной Азии осложняются.

Концепция взаимозависимости поставщиков и потребителей начала вырабатываться в 2005 году. К этому времени складывались и сопутствующие условия: произошло резкое усиление госкомпаний, наращивающих свои активы (в том числе и за счет активов ЮКОСа) и капитализацию на фоне благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. «Роснефть» сделала ставку на превращение в международную прозрачную компанию, очень успешно провела IPO. «Газпром» стал главным инструментом превращения России в мирового энергетического лидера. Энергетическая политика стала концептуализироваться и политизироваться. Именно в 2005-2006 гг. проявились две важнейших тенденции. Первая – Кремль отвел ТЭКу роль экономического локомотива, Россия получила все возможности наращивать «энергетические мускулы», появилась идея «энергетической сверхдержавы». Внутри страны это означало накапливание суверенных резервов, которые могли бы использоваться для решения внутренних проблем, выполнения социальных обязательств, инфраструктурных проектов. На внешних рынках Россия заявила о достаточно больших амбициях: интересе к самым разным активам в странах Европы и СНГ. С другой стороны, именно в 2005-2006 гг. Россия впервые использовала свой газовый ресурс в конфликте с Украиной, что привело к сильной настороженности Европы. Энергетика стала превращаться в рычаг роста политического влияния России в мире: Европе обещали газ, Китаю и Японии - нефть, США - сжиженный природный газ (СПГ).

Именно тогда и возникла новая схема привлечения иностранных инвесторов – схема «обмена активами». «Газпром» предлагал иностранным инвесторам участие в добыче газа, а сам претендовал на активы за рубежом и, прежде всего, на распределительные сети. Одновременно была обоснована концепция взаимозависимости поставщиков и потребителей – она должна была стать альтернативой европейской идеи либерализации рынка, при которой производится диверсификация поставок энергоресурсов, снижается зависимость от поставщиков. В развитие своей концепции Россия инициировала строительство двух стратегических газопроводов - «Северного» и «Южного потоков», а также Прикаспийского трубопровода. Реализация этих проектов позволит России закрепить за собой доминирование на энергетическом рынке Европы и монополизировать экспорт газа Центральной Азии.

В 2006 году в России прошел саммит G8, который Москва стремилась использовать для презентации этой концепции. Однако в диалоге с G8, а также ЕС Москва не находила понимания: концепция по факту реализовывалась в рамках двусторонних отношений России с ключевыми странами-партнерами по энергетическому сотрудничеству, прежде всего, Германией и Италией. Совместно с BASF и E.ON Ruhrgas «Газпром» реализует Nord Stream. Отношения Москвы с Римом укрепились после соглашения между российским газовым гигантом и итальянской ENI о строительстве газопровода South Stream. С французской Total «Газпром» объединяет партнерство по освоению Штокмановского газоконденсатного месторождения, госмонополия давно работает и с Gaz de France. Кроме того, «Газпром» активно обменивается активами со странами, по чьей территории проходит «Южный поток»: межправительственные соглашения РФ подписала 18 января 2008 г. с Болгарией (доли в СП 50% на 50%), 25 января 2008 г. - с Сербией (в СП - 51% у Газпрома, 49% - у Сербии), 28 февраля 2008 г. - с Венгрией (доли 50% на 50%), 29 апреля 2008 г. - с Грецией (доли 50% на 50%). Впрочем, в данных случаях речь идет о магистральном газопроводе. Планируется также заключить соглашения со Словенией и Австрией, причем, Газпром с июня 2008 г. говорит, что это произойдет в ближайшее время. В то же время попытки российских госкомпаний купить активы в этих странах зачастую вызывали сильное политическое сопротивление, например, в Сербии парламент долго не ратифицировал соглашение о продаже «Газпром нефти» контрольного пакета (51%) акций крупнейшей национальной компании Naftna Industrija Srbije (NIS).

В августе прошлого года ЕС санкционировал начало переговоров с Россией о подписании нового соглашения о стратегическом партнерстве, одним из главных направлений сотрудничества в котором должно стать энергетическое. ЕС давно и настойчиво требует ратификации Россией Энергетической хартии, которая предусматривает либерализацию доступа к российским трубопроводам и газового рынка в целом. Одновременно Европарламент на прошедшей неделе одобрил третий пакет реформ по либерализации рынка газа, ограничивающий доступ третьих стран к рынкам ЕС. «Третий пакет», предложенный Еврокомиссией в 2007 году, предполагает, что компании - продавцы газа и электричества не должны владеть транспортными сетями, так как это приводит к искусственному взвинчиванию цен. Западные СМИ со ссылкой на документы, подготовленные к переговорам о соглашении, писали, что в них содержится требование к России «ослабить контроль над нефте- и газопроводами и обеспечить иностранным инвесторам большую безопасность».

Россия, в свою очередь, впервые попыталась концептуализировать свои идеи, которые должны стать альтернативной Энергетической хартии. В обнародованном на президентском сайте документе говорится, что «целесообразно создание нового универсального международного юридически обязывающего документа». Основная идея 20 принципов, которые предлагается положить в основу нового соглашения, заключается во взаимозависимости поставщиков и потребителей. Россия предлагает ввести ответственность за энергобезопасность не только поставщиков, но и потребителей и транзитных государств, гарантировать «безопасность» спроса и предложения (идея долгосрочных контрактов, гарантирующая сбыт газа), безусловный государственный суверенитет над национальными энергоресурсами, обеспечение недискриминационного доступа к международным энергетическим рынкам, поддержку инфраструктурных проектов, защиту обмена активами и инвестиций. Тем самым, Россия пытается снизить роль транзитных стран, обеспечить себе гарантии для строительства трубопроводов в Европе и защиту инвестиций и доступ к энергетическим технологиям, а также связать поставщиков с потребителями долгосрочными контрактами. Отдельно в приложении к документу Россия предлагает договориться о недопустимости вмешательства в транзитные потоки.

Как заявил помощник президента Аркадий Дворкович, «эти документы предлагаются фактически взамен Энергетической хартии, хотя юридическое оформление может быть разным: это могут быть и изменения в Энергетическую хартию, и подготовка нового документа». При этом Россия настаивает на расширении числа участников переговоров. По словам Дворковича, речь идет о США, Канаде, Китае, Индии.

Предложения России не стали сенсацией: так или иначе о подобных принципах энергетического сотрудничества Россия давно ведет разговоры. Интересно, что Президент принял решение обнародовать идеи, находясь с визитом в Финляндии. Как заявил Дворкович, именно здесь впервые была продемонстрирована готовность обсуждать новые принципы. Финляндия также первой получила текст документа. Это является явным сигналом Германии, которая до сих пор считалась эксклюзивным партнером по энергетическому сотрудничеству. Ангела Меркель всегда занимала более критичную в отношении России позицию, чем ее предшественник Герхард Шредер. Она не раз говорила, что Россия утратила доверие в связи с «газовыми войнами», высказывала озабоченность энергетической экспансией России и призывала ратифицировать Энергетическую Хартию. В последнее время отношения России и Германии стали более ровными (после резкого ухудшения на фоне августовских событий в Грузии). Однако в энергетической сфере, после «газовой войны» начала 2009 года между Россией и Украиной, Германия занимает более жесткую позицию.

Обнародование документа произошло в непростое время: в последнее время России все труднее развивать энергетическое сотрудничество с Европой, а также приобретать в странах ЕС не только энергетические, но и любые иные активы.

Во-первых, для России возник риск пересмотра договоренностей по «Южному потоку». Так, президент Болгарии Георгий Пырванов подтвердил существование разногласий с Россией относительно газопровода. «Газпром» предложил Болгарии частично использовать газотранспортную систему страны для прокачки газа в рамках проекта «Южный поток». Однако София выступила категорически против такого варианта. По данным болгарских СМИ именно из-за этого Владимир Путин отменил свой визит на газовый форум в Софию, состоявшийся 24-25 апреля. Официально пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков отметил, что 28 апреля запланирован визит премьер-министра Болгарии Станишева в Москву, и Путину нет смысла с точки зрения протокола ехать в Софию всего на несколько дней раньше.

Впрочем, в целом, отношения России с болгарским правительством, возглавляемым социалистами, складываются конструктивно, в том числе и в газовой сфере. Однако скоро в Болгарии состоятся выборы, причем в избирательной кампании лидирует критично настроенная по отношению к России оппозиционная партия ГЕРБ (Граждане за европейское развитие Болгарии), возглавляемая мэром Софии Бойко Борисовым. Она, по последним опросам, пользуется наибольшей поддержкой граждан, за неё проголосовали бы 24,1% избирателей, тогда как за социалистов – 20,3%.

Политические риски создает и смена правительства в Венгрии. В марте ушел в отставку премьер Феликс Дюрчань, объяснив свое решение резким падением доверия его кабинету. Для России уход Дюрчаня означает потерю одного из самых последовательных сторонников строительства газопровода South Stream. Это уже привело к негативным последствиям: компания MOL сопротивляется покупке «Сургутнефтегазом» 21% акций. Сделка была согласована Дюрчанем. После его ухода гендиректор MOL Жолт Хернади заявил, что покупка акций ставит вопросы энергонезависимости и энергоснабжения сразу трех европейских стран — самой Венгрии, Словакии и Хорватии. Речь наверняка идет не только об НПЗ венгерской компании, но и о 5000 км газотранспортной системы Венгрии, находящейся под управлением MOL. К 2015 г. она должна стать частью новой системы «Южный поток», а позднее — и общей системы Центральной и Южной Европы.

Во-вторых, Россия сталкивается с серьезными проблемами со странами Центральной Азии. Недавно между Россией и Туркменией возник конфликт по поводу резкого сокращения отбора газа российской стороной – из-за этого произошла авария на газопроводе. Это толкает Туркмению к поиску альтернативных партнеров по газовому сотрудничеству: недавно туркменские власти подписали меморандум о долгосрочном сотрудничестве с немецким концерном RWE, который будет разрабатывать газовые месторождения на Каспии и «помогать Туркмении доставить это богатство на мировые рынки сбыта». Речь идет об участии Туркмении в Транскаспийском трубопроводе – конкуренте Прикаспийского газопровода, который лоббирует Россия (Транскаспий планируется построить в обход России, что, разумеется, не устраивает Кремль). Впервые Туркмения допускает западную компанию к своим газовым месторождениям. Неслучайно, по данным «Коммерсанта», Владимир Путин поручил Игорю Сечину «держать Туркмению под контролем».

На прошедшей неделе в Ашхабаде прошла Международная конференция на тему «Надежный и стабильный транзит энергоносителей, его роль в обеспечении устойчивого развития международного сотрудничества». Форум не был статусным: он собрал представителей энергетических ведомств около 50 стран мира, делегации ООН, ОБСЕ, ШОС, СНГ, а также руководителей ста крупных энергокомпаний. От России в нем принял участие Сечин и зампред правления «Газпрома» Валерий Голубев. Однако это стало первой попыткой Туркмении выступить инициатором новой энергетической политики на евроазиатском континенте: Ашхабад поддерживает диверсификацию поставок газа и при этом находит понимание в ЕС и США. Несмотря на то, что форум проходил на фоне обнародования российских идей в области энергетического сотрудничества, в Туркмении они были фактически проигнорированы.

Противоречивы отношения России и с Азербайджаном, который хочет продавать свой газ конечным потребителям, пользуясь услугами России как транзитной страны. Россия никогда не позиционировала себя как транзитера, стремясь покупать газ на границе и продавать его затем самостоятельно Украине или поставлять Европе. Ведь в этом случае Азербайджан и Туркмения станут конкурентами России.

В-третьих, в Европе растет общая озабоченность любыми российскими инвестициями. Так, в конце марта Словакия выкупила у находящихся в эмиграции бывших акционеров ЮКОСа 49% акций компании Transpetrol, владеющей участком нефтепровода «Дружба». На эти акции претендовала «Роснефть». Западные СМИ оценили выкуп акций по достаточно высокой цене как «оплату независимости от России».

Показательно также, что на прошедшей неделе министр финансов Чехии и лидер Партии христианских демократов Мирослав Калоусек заявил, что правительство страны приняло решение отказать отечественному «Аэрофлоту» в участии в тендере на приватизацию чешского авиаперевозчика Czech Airlines. Ранее чешские спецслужбы выступили с предостережением правительству страны относительно потенциальной продажи российскому Аэрофлоту пакета в Czech Airlines (CSA). Основная претензия спецслужб сводится к тому, что им непонятна структура собственности Аэрофлота; кроме того, у них вызывает сомнение уровень безопасности полетов.

Таким образом, получается, что российские предложения по новой Энергетической хартии появились в тот период, когда энергетическое сотрудничество с Европой значительно отягощено недавней «газовой войной» с Украиной, подрывающей доверие к России как поставщику энергоресурсов. Позиции благожелательно настроенных по отношению к России центральноевропейских политиков ослабляются (отставка Дюрчаня, неясность поствыборной судьбы кабинета Станишева). Центральной проблемой все же остается проблема восстановления доверия к России в политическом контексте: если раньше риски партнерства с Москвой компенсировались привлекательностью энергетического сотрудничества, то сейчас, с учетом кризиса, любая инвестиционная деятельность минимизируется, а продвижение геополитических интересов для Кремля становится слишком дорого (о чем свидетельствует ухудшение отношений с Туркменией). В то же время сами изначально продвигавшиеся российские инициативы не могли встретить поддержки со стороны европейцев и в более благоприятной политико-экономической ситуации.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати