25.05.2009 | Татьяна Становая

Две комиссии по экономике: президент VS правительство?

21 мая президент России Дмитрий Медведев подписал Указ о создании комиссии при президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России. Указ подписан после того, как 15 мая о создании комиссии было объявлено на совещании по экономическим вопросам. Главная интрига состоит в том, что аналогичная комиссия действует при правительстве РФ под руководством вице-премьера Сергея Иванова.

Несмотря на разные названия комиссий (комиссия Иванова занимается высокими технологиями и инновациями, комиссия президента темой модернизации экономики), для обеих главная цель – снизить зависимость экономики России от мировой экономической конъюнктуры и развивать высокие технологии. На этом фоне важнее сравнивать обе структуры и посмотреть на основные отличия, которые в целом подчеркивают и различный подход к решению по сути единой задачи.

Во-первых, главное, что отличает обе комиссии – это состав. В комиссии Сергея Иванова 39 членов, 9 из которых утверждаются по согласованию (то есть не являются постоянными и могут быть заменены). При этом более половины постоянных членов комиссии – это представители различных правительственных ведомств. Это говорит о том, что работа комиссии направлена, в первую очередь, на согласование решений внутри кабинета министров. От администрации президента туда входит, например, только замначальника Экспертного управления В.Попик, и то по согласованию.

Главная роль формально в комиссии отведена МЭР и министерству образования и науки (их руководители являются замами Иванова). Однако, несмотря на это, по численному составу более значительно представлены представители промышленности, ВПК и крупных госкомпаний (ВЭБ, РЖД, Росатом, «Газпром» (Валерий Язев формально представляет Госдуму)). Глава комиссии Сергей Иванов в кабинете министров в целом отвечает за развитие ВПК (отсюда, кстати, было много вопросов, почему именно он занялся инновациями). Ответственным секретарем комиссии (по сути, главным оперативным руководителем) является Николай Моисеев - директор Департамента оборонной промышленности и высоких технологий правительства РФ. Ранее он работал заместителем руководителя Федерального космического агентства. В целом в комиссии достаточно неплохо представлен ВПК.

Такой состав образует своего рода крен не в сторону развития малого и среднего инновационного производства, а в сторону модернизации в сфере крупной промышленности. Подтверждением этому является и тот факт, что не сложились отношения между Сергеем Ивановым и главным инноватором, руководителем госкорпорации «Роснано» Анатолием Чубайсом (подробнее об этом в материале ниже). Сейчас Чубайс фактически становится своего рода идеологом инновационного развития страны. От крупного бизнеса в комиссию входят глава РСПП Александр Шохин и глава «Северстали» Алексей Мордашов, от инновационного сообщества, помимо Чубайса, только глава Курчатовского института Михаил Ковальчук и Сергей Поляков – директор государственного Фонда содействия развития малых форм предприятий в научно-технической сфере (в отличие от «Роснано», этот фонд поддерживает инновационные проекты еще на стадии НИОКР). Также в комиссию включен и Антон Карачинский – президент IBS.

Комиссия президента по числу членов, в первую очередь, гораздо меньше по численному составу и при этом менее представительна (в комиссии Иванова есть представители парламента и губернаторского корпуса). Из 17 членов, 7 входят в нее по согласованию. Ответственным секретарем комиссии стал Аркадий Дворкович – это значительно повышает его аппаратный статус и роль в определении государственной экономической политики. Фактически можно говорить, что это комиссия Дворковича (Медведев как ее глава будет решать лишь стратегические вопросы). Глава правительственного аппарата и вице-премьер Сергей Собянин и первый заместитель главы президентской администрации Владислав Сурков стали заместителями председателя комиссии. Если в комиссии Иванова замы назначались по отраслевому принципу (инновациями в правительстве занимаются Фурсенко и Набиуллина), то в комиссии президента замами стали по функциональному принципу: Собянин обеспечивает представительство в комиссии интересов премьер-министра Владимира Путина, Сурков занимается политической стороной работы комиссии.

Комиссия президента гораздо в большей степени ориентирована по своему составу именно на инновационный сектор. Так, из 17 членов инновационное сообщество представляют четверо: Анатолий Чубайс и Михаил Ковальчук (как и в комиссии Иванова), а также советник Медведева и бывший министр информтехнологий и связи Леонид Рейман и Юрий Мильнер, президент Digital Sky Technologies, совладелец портала Mail.Ru, популярных в России социальных сетей «Одноклассники», «В контакте» и других интернет-проектов, один из самых активных и успешных инвесторов в Рунете. Рейман считается фигурой, близкой к президенту, и его участие – своего рода сигнал поддержки, учитывая, что в последнее время вокруг него развернулась острая борьба.

Фигура Мильнера еще более неоднозначная и его попадание в комиссию символично. Ранее он был директором управляющей компании «Концерн «Нефтяной» (в СМИ был тесно связан с именем Бориса Немцова), заместителем председателя правления и начальником инвестиционного управления банка МЕНАТЕП (Михаил Ходорковский). Сейчас он считается одним из главных создателей рунета, активно внедрявшего американский опыт в России, самым успешным бизнесменом в сфере интернет-технологий.От правительства в президентскую комиссию вошли вице-премьер Сергей Иванов (что понятно), профильные министры Набиуллина, Фурсенко, Христенко (в комиссии Иванова Минпромторг представлен замминистра Мантуровым), а также Андрей Белоусов – глава департамента экономики и финансов аппарата правительства, считающийся одним из наиболее сильных идеологов промышленной политики. В комиссию вошел и Сергей Чемезов. Таким образом, промышленный сектор также представлен и у президента, но он в большей степени сбалансирован «инновационным сектором». Бизнес представлен Михаилом Прохоровым – главой группы ОНЭКСИМ. Напомним, что он единственный бизнесмен, который практически не пострадал в кризис из-за продажи значительной части своих активов.Таким образом, комиссия президента более компактная, в большей степени, чем «ивановская» ориентирована по своему составу на тематику инноваций в экономике и в меньшей степени учитывает интересы тяжелой промышленности и крупных корпораций.

Во-вторых, комиссия президента ставит перед собой более широкие и более амбициозные задачи. Комиссия Иванова работает по отраслевому подходу, а президентская комиссия – занимается более широкой темой модернизации экономики. При этом если комиссия Иванова занимается преимущественно согласованием действий органов власти и общественных объединений, то у президента ставится задача «выработки политики». Как правило, такие задачи ставятся перед министерствами.

Как говорится в Указе, основными задачами комиссии названо рассмотрение вопросов, касающихся выработки государственной политики в области модернизации и технологического развития экономики России; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предпринимательского и экспертного сообществ в области модернизации и технологического развития экономики России; определение приоритетных направлений, форм и методов государственного регулирования в целях модернизации и технологического развития экономики России. Таким образом, комиссия будет и координатором, в том числе и органов исполнительной власти (по Конституции, президент не входит в систему исполнительной власти).

В то же время пока неясно, как решения комиссии будут реализовываться. Например, в положениях ряда правительственных комиссией говорится, что ее решения обязательны для выполнения всеми органами власти (антикризисная комиссия Шувалова). В положении о комиссии президента таких прерогатив нет. Она традиционно имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от органов власти, создавать рабочие группы, приглашать представителей органов власти. Обеспечение деятельности Комиссии осуществляется соответствующими подразделениями администрации президента и управлением делами президента. Получается, что, с одной стороны, комиссия президента претендует на функции исполнительной власти, но, с другой стороны, не имеет реальных рычагов и механизмов для реализации этих функций.

В то же время Медведев дал понять, что комиссия не претендует на значительную правку законодательства. По мнению главы государства, инновации есть, а механизмов, которые стимулируют бизнес вкладываться в них, нет. Для создания таких механизмов даже не надо править законодательство: достаточно выделить несколько льгот, заявил в Хабаровске президент. А ранее 15 мая Медведев говорил, что «работа должна вестись в абсолютно практической плоскости, в конкретных сферах, в конкретных отраслях, в таких как медицина, биотехнологии, энергосбережение, причём энергосбережение не вообще как некая общая тема, но в том числе в таких «убитых» сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, – энергетические технологии в целом. И это должны быть вполне конкретные предложения».

В-третьих, комиссия Медведева имеет гораздо более политический характер, учитывая, что ее возглавляет лично глава государства. «Ввиду того, что тема провальная, возглавлю эту комиссию сам, для того чтобы все-таки был самый высокий уровень принятия решений, чтобы эти решения как-то начали жить и работать», - пояснил президент. Более того, комиссия дублирует функции правительства, которое при Путине стало центром выработки экономической политики. Это серьезный удар по аппаратным позициям Сергея Иванова.

Видимо причин, которые побудили президента принять это решение, было несколько. В первую очередь, это недостаточность ряда антикризисных мер, которые принимались правительством и которые в последнее время особенно активно критиковались Медведевым (например, о системе госгарантий). Кроме того, кризис высветил крайне острую проблему – чрезмерную зависимость российской экономики от мировой экономической конъюнктуры. Напомним, что официальные власти очень долго не признавали, что экономика России настолько уязвима, а природа кризиса объяснялась исключительно внешними обстоятельствами. Сейчас сам факт создания комиссии является признанием неудачи политики по модернизации экономики. Собственно, об этом и говорил Медведев на совещании 15 мая в Москве, а также в Хабаровске.

Другая причина – развитие конкуренции между экономическим блоком правительства (прежде всего Минфин), и экономической командой президента во главе с Дворковичем. Вице-премьер и министр финансов России Алексей Кудрин давно критикуется за слишком консервативную политику, не позволяющую модернизировать экономику. Не так давно особенно жестко об этом говорил Владислав Сурков (на форуме «Стратегия 2020» он призвал не допустить к власти «стерилизаторов»). Затем достаточно эмоционально с Кудриным дискутировал Дворкович.

На этом фоне создание комиссии – это попытка создать альтернативный центр, который стал бы конкурировать как с «партией стабильности» (Минфин и ЦБ), так и с дирижистами, лоббирующими огромный поток средств на поддержку реального сектора (Игорь Сечин, Виктор Христенко, Сергей Чемезов). Как заявил в Хабаровске Дмитрий Медведев, сейчас в условиях дефицита бюджета, нельзя урезать финансирование инновационных проектов. «Мы тратим на это очень и очень мало, и если так будет продолжаться, то ничего не получим», - сказал он на совещании правительства. Ранее и премьер Владимир Путин заявлял, что предприятия, вкладывающие средства в инновации, могут рассчитывать на господдержку. Таким образом, создание комиссии гипотетически усиливает потенциал конфликта с Минфином.

Создание комиссии – это попытка президента найти себе нишу на поле формирования государственной экономической политики (учитывая примат здесь роль правительства). И это ниша - стратегическое планирование. Однако в перспективе, потенциально, она способна стать и инструментом усиления роли президента в выработке экономической политики. Впервые под личным контролем президента создается структура, которая будет выносить рекомендации и решения относительно автономно. Ранее все структуры, позволяющие согласовывать президентские и правительственные позиции, создавались при кабинете министров. Это означает некоторое ослабление монополии правительства на выработку экономической политики. Однако что еще более важно, создание комиссии – это структурное оформление «партии роста», которая берется под патронаж президента, во главе с Дворковичем. Тем самым она усиливает свое влияние и вес в борьбе с Минфином. Однако пока усиление позиций президента в этой сфере ограничено дефицитом ресурсов и механизмов согласования решений с правительством, за которым будет оставаться «последнее слово».

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати