01.06.2009 | Татьяна Становая

Послание консерваторов

25 мая президент России Дмитрий Медведев представил правительству свое второе бюджетное послание. Впервые был изменен формат презентации: Медведев лично выступил с краткой речью, в которой основное внимание сконцентрировано на ключевых тезисах послания. В отличие от послания 2008 года, нынешний документ является во многом «медведевским», означающим выстраивание президентской линии в государственной экономической и бюджетной политике.

Прежнее послание было обнародовано в июне 2008 года. Это был скорее технический документ (по сравнению с предыдущими посланиями), в котором минимизированы идеологические (либеральные или государственнические) приоритеты и отсутствовали политические оценки проводимой политики. Кроме того, это был исключительно минфиновский документ, который практически не подвергся правке со стороны президента и который не позволял говорить о позиции главы государства – она полностью отражала позицию Алексея Кудрина.

Нынешнее послание также традиционно является подтверждением консервативной позиции Минфина. В нем говорится о необходимости и дальше накапливать резервы, сдерживать рост расходов, а где-то и пересматривать обязательства (подробнее об этом ниже), провести их инвентаризацию, строить бюджетную политику исходя из пессимистического сценария развития экономики и кризисных явлений. «Поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики», - говорится в послании. В послании предлагается последовательно снижать дефицит и перейти к режиму жесткой экономии. Наконец, послание направлено на поддержку минфиновской бюджетной реформы, целью которой является реализация программно-целевого принципа планирования, переход на системы обязательных и дополнительных обязательств, отказ от неэффективных обязательств и ориентация на результат.

Однако нынешний документ значительно отличается по своему характеру от предыдущего, несмотря на то, что он построен на приоритетах «партии стабильности».

Во-первых, будучи документом, в целом, поддерживающим минфиновскую консервативную позицию в отношении финансовой и бюджетной политики, Бюджетное послание носит критичный характер в отношении ряда ее важных аспектов. Так, в самом начале послания говорится, что политикой последних лет была «заложена и хорошая основа для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере». Несколько месяцев назад Алексей Кудрин в одном из интервью западному изданию обвинил правительство в упущенном времени, в отказе от проведения структурных реформ, которые снизили бы зависимость экономики от мировой экономической конъюнктуры. Это существенное расхождение: Кудрин тогда давал понять, что время для модернизации упущено, и надо сначала переждать кризис. Позиция президента иная (и ее не раз подтверждал помощник президента Аркадий Дворкович): именно кризис дает все основания начать сейчас модернизацию экономики для смягчения его последствий.

В послании нашла свое отражение и другая позиция Дворковича, противоположная точке зрения Кудрина. На известной апрельской расширенной коллегии Минфина, Кудрин призвал не «размывать бюджетные принципы». «Коллеги при планировании бюджета спрашивают меня: мы продаем или покупаем, мы даем госзаказ или оплачиваем бюджетную услугу? Считаю, мы должны быть заказчиками!» — уверенно объявил Алексей Кудрин. Это утверждение, как писал «Коммерсант», оспорил Аркадий Дворкович. «Если продаем, то хочется делать это подороже. Так что все-таки желательно покупать по выгодной цене, которую можно получить на рынке», - сказал он. Из дальнейшего выступления Дворковича можно было сделать вывод, что сказанное не просто игра слов, а часть концептуальных различий в подходах к формированию бюджета. Различий значимых, поскольку как раз помощник президента готовил проект очередного бюджетного послания президента. «Работа над ним завершится в ближайшие недели, и в нем будут ответы на многие вопросы, которые сегодня ставятся», - сообщил тогда Аркадий Дворкович. В послании президент занял четко позицию Дворковича в этом вопросе. Он заявил о необходимости переходить от производства медицинских, образовательных и иных социальных услуг населению к их приобретению государством на рынке.

Показательно, что по итогам презентации бюджетного послания в брифинге для журналистов приняли участие и Кудрин, и Дворкович, что подтверждает амбиции помощника президента на соучастие в выработке экономической политики. Тогда Дворкович заявил, что новый формат презентации документа подтверждает «важность консолидированной работы всех ветвей и уровней власти: и президента, и правительства, отдельных ведомств, Федерального Собрания, а также региональных органов власти, муниципалитетов, бизнеса». Речь идет о некотором размывании роли Минфина. Но что более интересно, перед журналистами Дворкович и Кудрин снова указали на разные приоритеты. Так, помощник президента заявил, что главным приоритетом должна быть модернизация экономики – на это будет направлен «весь бюджет». Кудрин же возразил, указав, что главное – это доступность финансовых ресурсов, а, значит, важна и стабильность, выраженная в низкой инфляции.

Во-вторых, это послание, которое достаточно жестко направлено против антикризисных инициатив «дирижистов» - сторонников мощной господдержки реального сектора. В данном случае имеет место совпадение позиций и интересов Минфина и президентских «либералов». «При реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов …», - эта жесткая оценка президента во многом адресована авторам наращивания госрасходов на поддержку отдельных компаний. При этом, конечно речи о полном сворачивании госпомощи не идет: президент предлагает жестко увязать ее оказание с выполнением требований повышения эффективности, необходимостью модернизации производства и гарантированном наличии рынка сбыта продукции. «Помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах», - говорится в документе. Напомним, что на красноярском форуме Дворкович заявил, что «государство никого спасать не будет». По сути, это ключевой тезис, который нашел полное отражение в послании. В то же время такая точка зрения не противоречит и взглядам Кудрина, известного как сторонника жесткой экономии бюджетных средств.

До сих пор существенный акцент в антикризисной политике правительства делался на поддержку реального сектора. Медведев предлагает существенно пересмотреть эту практику, сделав ставку на стимулирование производства и поддержку рынка труда. Фактически президент публично инициировал пересмотр проводимой антикризисной политики (подробнее об этом в экономическом обзоре). Значительной ревизии подвергнута и межбюджетная политика. С политической точки зрения – это заявка на активное участие в выработке экономической политики в целом, что было чуть ранее подтверждено созданием президентской комиссии по модернизации экономики.

В послании нашла отражение и жесткая линия против крупных корпораций, выплачивающих руководству большие бонусы и отказывающиеся от выплаты дивидендов. Медведев четко дал понять, что дивиденды должны выплачиваться и, прежде всего, в публичных компаниях. Медведев также призвал выполнить поручение об ограничении бонусов топ-менеджерам компаний, получивших госпомощь.

В-третьих, послание впервые на таком высоком уровне оформляет и фиксирует позицию «партии роста», которая считает важнейшим приоритетом развития страны – модернизацию (что требует значительной финансовой господдержки) и против чего выступал Минфин). «Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты», - говорится в послании. Как уже упоминалось, позиция «партии роста» отражена в балансе с позицией «партии стабильности». Однако этот баланс делает интересы двух сторон не просто совместимыми, а взаимодополняющими. «Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов», - говорится в послании.

Это означает, что Медведев пытается уйти от конкуренции приоритетов, пытаясь совместить оба приоритета: стабильности и развития. В бюджетном процессе это будет означать не рост расходов на модернизацию, а, как сказано в послании, перераспределение расходов. Вряд ли это в полной мере соответствует позиции Минфина, чье консервативное видение заключается в минимизации любого рода расходов.

Налоговая политика также была предметом спора между «партией роста» и «партией стабильности». Первая настаивала на снижении НДС и на общем снижении уровня налогообложения. Минфин, напротив, говорил, что потенциал снижения налогов исчерпан. В послании дискуссия фактически закончена, что связано с объективной ситуацией: поступления от налогов упали настолько, что ставить вопрос о снижении НДС как самого собираемого налога никто не решится. В послании президент лишь ставит перед правительством задачу определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки, равно как и улучшение налоговых доходов, но не за счет их роста, а за счет улучшения налогового администрирования (еще один упрек в адрес Минфина и ФНС). Это подтверждается и словами президента на встрече с бизнесменами: глава государства указал, что сейчас все [все правительство] согласны с необходимостью снижения НДС. Однако в условиях кризиса это делать опасно: последствия снижения даже на 1% непредсказуемы, заявил Медведев. «Я вовсе не на стороне тех, кто считает, что не нужно ничего менять. Я, наоборот, скорее, идеологически считаю, что в период кризиса можно было бы что-то и дернуть, но это всегда вопрос выбора. Как бы нам не сделать так, что всё просядет. Вот это, может быть, самая опасная штука», - сказал он на встрече с бизнесом. То есть сейчас внутри власти сложился достаточно устойчивый консенсус: сейчас вопрос снижения НДС отложен. В самом послании Медведев лишь пообещал поставить вопрос о предоставлении предприятиям отсрочек для уплаты налогов, против чего также выступал Минфин.

В-четвертых, в послании уделил особое внимание чисто «медведевским» приоритетам госполитики: это антибюрократическая и антикоррупционная составляющие. В послании значительное внимание уделено проблемам улучшения механизмов госзакупок, снижения волокиты и коррупционности на стадии оформления разного рода документов для граждан, повышение ответственности органов власти и эффективности расходования бюджетных средств.

В-пятых, впервые с момента начала кризиса, в рамках послания, президент признал, что придется пойти на сокращение социальных расходов. Раньше со стороны власти и, прежде всего, Владимира Путина, гарантировалось сохранение всех социальных обязательств и даже их наращивание.Непопулярные меры президент попытался «упаковать» в наиболее понятный и приемлемый формат. Медведев признал, что нынешнее состояние российской экономики из-за финансово-экономического кризиса заслуживает негативных оценок, и не исключил ухудшения ситуации. Сами формулировки максимально закамуфлированы: речь идет о переходе к оказанию адресной социальной помощи, что на самом деле открывает путь к ревизии социальных обязательств и отказу от некоторых из них. «Средства, направленные на соцподдержку, не должны распыляться среди широкого круга получателей…», - говорится в послании, где предлагается исключить из числа получателей тех, кто в помощи реально не нуждается. Пока неясно, как и какие расходы будут пересматриваться. Этим предстоит теперь заниматься правительству, что может создавать для Владимира Путина определенные политические риски.

В качестве компенсационных мер президент предлагает значительно повысить уровень качества предоставления услуг населению. Хотя и эти меры открывают путь к переходу на рыночные основы и коммерциализацию госуслуг, что приведет к их удорожанию. При этом ставка на нацпроекты сохраняется. Также послание подтверждает реализацию весьма затратной пенсионной реформы - по словам Медведева, средний размер трудовой пенсии в 2010 году должен превысить 8 тыс руб. В-шестых, послание является одним из самых либеральных по своей идеологии. Красной нитью через весь текст проходит идея поддержки предпринимательства. Проблема оптимизации налогов трактуется также с чисто либеральной позиции (Путин придавал этой теме едва ли не моральный аспект): Медведев предлагает идти путем правки законодательства, улучшения администрирования и при этом отказа от излишнего административного давления на компании.

Основные тезисы послания были однозначно поддержаны Путиным: явный политический сигнал о согласованности действий двух лидеров в рамках тандема. На встрече с профсоюзами Путин заявил, в кризис «всем не поможешь», тем более за счет бюджетных средств, которых уже не хватает. Он также признал, что правительство не будет закрывать автомобильный рынок, приведя в пример бурную реакцию Дальнего Востока. Напомним, что протесты в Приморье были расценены изначально властью как недопустимая реакция, а вице-премьер Игорь Сечин говорил, что за протестующими «стоят жулики». Позиция власти в итоге становится более взвешенной и сбалансированной.

Послание стало одним из первых самых заметных попыток политического самоутверждения президента Дмитрия Медведева. Даже его ежегодное послание в ноябре прошлого года вызвало противоречивые оценки: ряд инициатив приписывался Владимиру Путину (например, увеличение президентского срока), «медведевские» предложения носили по отношению к сути режима периферийный характер (либеральные новации и судебная реформа). Самоутверждение происходит как за счет презентации «медведевского» видения экономической и бюджетной политики, так и за счет введения нового формата, позволяющего подчеркнуть приоритетность президентского видения над правительственными наработками (традиционно послание в виде текста направлялось в правительство и в обе палаты Федерального собрания). Произошла тесная привязка послания к имени президента, выступившего не в качестве транслятора позиции Минфина, а в качестве активного участника и идеолога государственной экономической и бюджетной политики. Это значительно снижает автономию Минфина, находящегося всегда в исключительном положении, вне конкуренции. В то же время сам характер документа свидетельствует о том, что идеи «партии стабильности» могут быть совместимы на компромиссной основе с взглядами «партии роста» – в отличие от приоритетов сторонников экономического «дирижизма», настаивающих на максимальной господдержке предприятий.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати