30.11.2009 | Татьяна Становая

Правительство и реформы

Правительство России после многолетнего перерыва снова возвращается к крупным реформам, включая административную. Одновременно происходит перераспределение сфер влияния внутри исполнительной власти: усиливаются Минфин и Минюст, а вице-премьер Сергей Иванов встраивается в систему отношений с президентом в рамках реализации политики модернизации. Премьер-министр России Владимир Путин, в свою очередь, начал реализацию мер по повышению эффективности государственного аппарата, улучшению качества и доступности публичных услуг, а также снижению административных барьеров для предпринимательской деятельности. Фактически можно говорить о старте либеральных структурных реформ экономики и госаппарата.

Административная реформа в России была одной из самых болезненных для бюрократии и одной из самых противоречивых. Политические попытки реализовать реформу были предприняты в 2002-2004 гг. В период работы правительства Михаила Касьянова административная реформа тормозилась жестким противостоянием между сторонниками умеренного варианта реформ (Касьянов, Игорь Шувалов) и сторонниками более глубоких преобразований (МЭРТ, Дмитрий Козак). Реальных сдвигов удалось добиться, когда в правительство пришел Дмитрий Козак, известный своим жестким подходом к реализации любых инициатив. Именно тогда была реализована схема трехзвенной системы – министерства-службы-агентства. Затем была создана комиссия по административной реформе под руководством вице-премьера Александра Жукова (затем его сменил Сергей Нарышкин). Однако фактически реформа начала тормозиться, едва начавшись. Сначала было резко сокращено число заместителей министров, что было очень остро воспринято членами правительства, которые добились их увеличения. Были восстановлены упраздненные посты статс-секретарей в министерствах – чиновники более низкого ранга имели недостаточный статус для эффективного взаимодействия с парламентариями. Вскоре был полностью реанимирован и институт многочисленных вице-премьеров, и первых вице-премьеров.

В феврале 2008 года Путин заявил, что административная реформа, устанавливающая «трехзвенку», себя не оправдала, а институт вице-премьеров, напротив, показал свою эффективность. Реально же на повестку дня вышли вопросы не сокращения аппарата и дублирующих функций, а скорее оптимизации взаимодействия с бизнесом и обществом. В 2008 году, перед избранием на пост президента, Медведев говорил, что в первую очередь речь идет о принятии регламентов работы органов государственной власти, упрощении процедур открытия и ведения бизнеса за счет «замены большинства разрешительных порядков на уведомительные». Значительная часть функций, исполняемых государственными органами, должна быть передана на реализацию в негосударственный сектор, заявил Медведев, призвавший также создать адекватные материальные стимулы для работы госслужащих.

Реально же в последние годы госаппарат сильно разросся, правозащитные организации и бизнесмены указывают на ошеломляющий рост коррупции и неэффективность аппарата, а также рост давления со стороны всех возможных надзорных и контрольных органов. Одновременно на фоне политических реформ, проведенных при Владимире Путине, происходит резкое ослабление политического и гражданского контроля над исполнительной властью (а зачастую он и вовсе отсутствует). Бюрократия становится менее ответственной, менее эффективной и более коррупционной и одновременно бесконтрольной. Заметно снижается качество законотворческой работы.

Все это привело к тому, что было введено практически «ручное управление». В условиях общего значительного ослабления институтов управления система оказалась способной реагировать только на действия политического лидера в лице Владимира Путина. Но даже в этом случае это оказывается не всегда эффективным. Так, беспрецедентными усилиями удалось добиться одобрения правительством законопроекта о госрегулировании торговой деятельности: его обсуждение шло почти пять лет без особого успеха. Сейчас законопроект принят Госдумой в первом чтении. Однако основные противоречия так и не разрешены, и борьба вокруг него продолжается уже на площадке Госдумы перед вторым чтением.Проблема повышения эффективности государства имеет под собой три серьезных основания, которые могут оказаться благоприятными факторами, создающими условия и возможности для начала проведения реальной административной реформы.

Во-первых, текущая ситуация сильно ограничивает (если не делает невозможной) модернизацию экономики. Уже сейчас понятно, что власть отказывается от заметного пересмотра основ функционирования политического режима и «вертикаль» власти сохранится как гарантия стабильности социально-политической системы (либеральные инициативы носят пока весьма периферийный характер). Однако именно из-за этого совершенствование бюрократии становится вдвойне востребованным – тем более что Путин явно предпочитает мероприятия по улучшению государственного управления политическим реформам. Такой выбор неоднократно вставал в российской истории (например, при Николае I), но каждый раз выяснялось, что административные улучшения сами по себе способны привести лишь к локальным результатам, хотя в ряде случаев они жизненно необходимы и встречают противодействие со стороны крайних традиционалистов. Также подобные шаги могут рассматриваться и как предшествующие более масштабным реформам, вне зависимости от желания их инициаторов – как меры Николая I по кодификации законодательства, оптимизации управления государственными крестьянами и созданию новых высших учебных заведений способствовали «Великим реформам» Александра II.

Во-вторых, огромную роль сыграл мировой финансовый кризис, который показал низкую готовность правительства к подобным глубоким катаклизмам в экономике. Резервные фонды оказались под риском быстрого исчерпания. Фактически ситуация пока стабилизировалась благодаря восстановлению мировых цен на нефть (хотя значение «дубайского» фактора пока просчитать сложно). В таких условиях проблемы развития нормальной рыночной экономики, конкуренции, противодействия административному давлению получили новую актуальность.

В-третьих, реформе способствует сама система тандемократии. После избрания Дмитрия Медведева на пост президента значительно усилились позиции либералов, либеральная стилистика и риторика заметно активизировались, а позиции «дирижистов», а также определяющий во многом вектор развития экономики «питерских чекистов» ослабли или и вовсе были сильно трансформированы. Вице-премьер Игорь Сечин, который считается идеологом и главным автором «дела ЮКОСа», сейчас публично выступает в качестве одного из активных сторонников привлечения в Россию иностранных инвестиций. Когда кризис только начал набирать обороты именно Сечин стал главным адресатом лоббистских «просьб» со стороны бизнеса, «забывшего» о его роли в огосударствлении экономики и ослаблении института частной собственности.

Сейчас определение основных направлений экономической политики находится в руках либералов. Однако если раньше много споров шло о том, что важнее – стабильность или экономический рост, усиление промышленной политики или развитие рыночных институтов, то сейчас, на фоне значительного падения доходов бюджета, дискуссии во многом утратили актуальность. В повестке дня практически нет вопросов снижения налогов (например, Владимир Путин на прошедшей неделе подтвердил, что бизнес не получит отсрочки от замены ЕСН страховыми взносами). Общая политика правительства сегодня в большей степени похожа не на реформаторскую, а на консервативную. Происходит значительное усиление Минфина, который отстоял консервативную бюджетную политику, отказ от значительного снижения НДС (несмотря на иную позицию представителей «партии роста» - Аркадия Дворковича, Эльвиры Набиуллиной, Игоря Шувалова). На заседании правительства России, состоявшемся на прошедшей неделе, стало известно, что в регламент правительства будут внесены поправки, которые закрепляют за Минфином право давать заключения на любые инициативы других ведомств. Это своего рода «право вето».

На этом же заседании премьер-министр Владимир Путин поднял вопросы оптимизации работы госаппарата. «Уже почти полгода у нас действует заявительный порядок начала нового бизнеса в наиболее распространенных сферах деятельности: в торговле, общественном питании, транспортных перевозках, оказании бытовых услуг. Также было запрещено проводить внеплановые проверки малого и среднего бизнеса без согласования с прокуратурой», - заявил Путин. В органы прокуратуры поступило 27 тысяч заявок на осуществление внеплановых проверок. И почти половина была отклонена. «Стало очевидным, что большая часть проверок не имеет под собой никаких серьезных оснований. В лучшем случае они проводятся просто «для галочки», а в худшем - носят явно недобросовестный, так называемый заказной характер», - сказал Путин.

Премьер рассказал о мерах, которые планируется принять: это повышение открытости органов власти (расширение перечня информации, обязательной для размещения в интернете); подготовка исчерпывающего перечня платных услуг, необходимых для оформления юридически значимых документов (он сокращен более чем в 2 раза - до 19 платных услуг). Коммерческие фирмы лишаются возможности быть посредниками при их оказании. Также вводится прямой запрет требовать от граждан и предпринимателей документы, не предусмотренные регламентом оказания соответствующей государственной услуги. Путин также заявил, что «мы принимаем решение о серьезном сокращении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации. В результате доля сертифицируемой продукции снизится с 78% до 54%. Напомню, что в европейских странах она еще гораздо ниже. Экономия для бизнеса составит, по нашим предварительным подсчетам, примерно 700 млн рублей».

Наконец, премьер рассказал, что до конца года парламент должен принять закон, устанавливающий единый порядок оказания государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. С 2011 года будет запрещено требовать от граждан какие бы то ни было справки, если они уже есть в государственных или муниципальных информационных фондах. «Нужно обеспечить нормальный межведомственный электронный документооборот. А люди не должны будут больше бегать за этими справками по инстанциям», - сказал Путин. Помимо этого премьер назвал такие задачи как сокращение объемов лицензирования предпринимательской деятельности, развитие институтов саморегулирования и страхования ответственности.

Но самым важным, пожалуй, стало решение о придании особого статуса комиссии по административной реформе. Речь идет о неких специальных полномочиях, в числе которых отмена избыточных государственных функций, сокращение численности аппаратов органов власти, ликвидация ненужных органов и учреждений. Подготовленные комиссией проекты нормативных актов будут рассматриваться правительством в ускоренном порядке, минуя традиционную процедуру межведомственных согласований. «А то по некоторым вопросам, в том числе по тем, на финальную стадию которых мы с вами сегодня вышли, согласования шли два года», - сказал Путин.

Главой комиссии является глава аппарата правительства Сергей Собянин – один из наиболее близких сегодня к Путину представителей власти. Он сопровождает его практически на всех мероприятиях. Особую роль внутри комиссии получает также ФАС. Глава ФАС Игорь Артемьев возглавил рабочую группу комиссии правительства по административной реформе. Сам Артемьев заявил на конференции «Ведомостей», что комиссия займется «анализом избыточных и коррупциогенных полномочий и функций федеральных органов власти». «Мы фактически получили вторую работу», - признался Артемьев, добавив, что на выявление избыточных функций уйдет до двух лет. По словам главы управления ФАС по контролю органов власти Людмилы Солонцовой, группа Артемьева будет заниматься вопросами облегчения административного давления на бизнес.

Важно отметить, что происходит трансформация центров влияния внутри правительства. Понятие сильного государства, доминирующего в экономике, переопределяется, прямое вмешательство заменяется более тонкими дирижистскими методами. Например, Минпромторг оставил политику поддержки госкорпораций, которые будут, по решению президента, либо преобразованы в АО, либо ликвидированы после истечения своего срока. Игорь Сечин, который в первые месяцы кризиса был главным лоббистом увеличения раздач денег нуждающемуся бизнесу, сегодня ослаблен более жесткой линией, исходящей от президента и его помощника Аркадия Дворковича, который в самый разгар панических настроений заявил, что «мы никого спасать не будем» (равно как и политикой министра финансов Алексея Кудрина в этом вопросе). Усиливается Минфин, что препятствует росту госинвестиций в экономику и вообще усилению государства в экономической сфере. Минюст (а через него Медведев) через новые поправки в регламент получит право давать заключения на все законодательные инициативы министерств. Наконец, «принудительная либерализация» происходит и в отношении вице-премьера Сергея Иванова, который, по словам Дворковича, будет координатором институтов развития, в том числе и госкорпораций, реализуя здесь президентскую линию и синхронизируя политику правительства с комиссией президента по модернизации экономики.

К административной реформе активно подключилась и Генпрокуратура, которая выступает как союзник Медведева в борьбе с бюрократией и коррупцией. Именно доклад Юрия Чайки положил начало пересмотру основных функций министерств и ведомств. Прокуратура также становится активным защитником бизнеса от незаконных проверок. И уже видно, что усилия Генпрокуратуры приносят весьма заметные результаты. Так, по ее инициативе, со следующего года все плановые проверки бизнеса нужно заранее согласовывать с Генпрокуратурой. Федеральная таможенная служба стала первым ведомством, план которого Генпрокуратура завернула, указав, что 90% мероприятий незаконны.

Сейчас правительство и президент только приступают к масштабным реформам и для этого есть и благоприятные факторы, и политическая воля. Однако есть риск повторения судьбы либеральных реформ первого президентского срока Владимира Путина, если на фоне роста мировых цен на нефть потребность в структурных изменениях постепенно отпадет. Однако против этого сценария тот факт, что тогда процесс потесненного отказа от реформ сопровождался перераспределением влияния внутри элиты в пользу «силовиков», которые при этом не сумеют захватить инициативу, если либералы уже успеют ее утратить. Таким образом, в настоящее время серьезным риском для реформ остается в первую очередь значительное улучшение макроэкономической конъюнктуры, которое – как это было в конце 1960-х годов – может способствовать «вползанию» страны в застой. А лишенная политического контроля бюрократия постарается в этом случае взять реванш, реквизировав даже умеренную систему ограничителей своего влияния. Но есть и отличие от ситуации советского времени – сейчас в элитах все большую роль играет понимание временности выгодной конъюнктуры. Это создает – хотя и обусловленный политической волей сторонников модернизации и силой сопротивления реформам – шанс для дальнейших серьезных модернизационных изменений.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати