21.12.2009 | Татьяна Становая

Закон о торговле: политика и лоббизм

16 и 18 декабря Госдума России приняла во втором и третьем, окончательном, чтениях проект федерального закона «О государственном регулировании торговой деятельности в РФ». Этому предшествовал беспрецедентный спор между правительством и администрацией президента: главное правовое управление дало отрицательное заключение на проект закона, а помощник президента Аркадий Дворкович заявил, что в нынешнем виде законопроект не устраивает президента. В ответ на это первый вице-премьер правительства Виктор Зубков, который курировал согласование проекта, фактически обвинил АП в лоббировании интересов торговых сетей. Документ оказался на грани срыва. Однако в итоге законопроект был одобрен нижней палатой парламента, и ожидается, что к концу года его все-таки подпишет президент.

История с принятием законопроекта о торговле очень показательна с точки зрения механизмов и природы работы основных институтов государственной власти и политического режима в целом. Этот законопроект стал своего рода тестом, который выявил целый комплекс «слабых мест» системы, и показал риски ее неэффективности в вопросах, имеющих большое значение для крупных секторов экономики.

История с принятием законопроекта хорошо показывает специфику взаимодействия и функционирования системы исполнительной власти (правительства) и администрации президента (президент, по Конституции, не является главой исполнительной власти, но по сути, его администрация в той или иной степени принимает участие в выработке основных экономических стратегий).

Внутри власти идея законопроекта начала активно обсуждаться в 2005 году, и тогда этим занимался МЭРТ. Политическую значимость проект получил после того, как возник нацпроект АПК, а Дмитрий Медведев, который начал курировать эту тему исключительно с политических позиций, актуализировал тему защиты прав отечественных производителей. Однако до 2008 года согласования законопроекта внутри правительства были бесперспективны: Кремль (пока Владимир Путин был президентом) уделял мало внимания этой теме, и отсутствовала достаточная политическая воля для преодоления разногласий. Медведев тогда продвигался на пост президента, и форсирование конфликтных тем ему было невыгодно.

Идея принятия закона обрела второе дыхание именно после того, как Медведев стал президентом: именно он поставил правительству жесткие сроки по его принятию (которые несколько раз нарушались). Однако парадокс оказался именно в том, что заставив правительство работать над законопроектом, администрация президента практически была выключена из процесса его обсуждения. Известна лишь публичная позиция президента, который ставил задачу защиты интересов производителей, «ограничения аппетитов сетей».

В итоге борьба развернулась на площадке исполнительной власти, где столкнулись три основных лобби: аграрное лобби (Минсельхоз), ФАС (неформальный куратор службы Игорь Сечин был заинтересован в усилении регулятивных функций ведомства) и сетевое лобби (возглавила X5 Retail Group, которая выстроила взаимодействие с Минпромторгом). Внесенный в Госдуму законопроект был итогом компромиссов, причем главная борьба развернулась не между аграрным лобби и сетями, как ожидалось, а между ФАС и Минпромторгом, то есть, по сути, между сторонниками и противниками регулирования торговой деятельности.

На этом фоне администрация президента вынесла отрицательное заключение на законопроект и в рамках первого, и в рамках второго чтения. Трудно представить, но впервые сложилась ситуация, при которой АП вынуждена действовать в обход правительства, вмешиваясь в законотворческий процесс в качестве субъекта законодательной инициативы уже на стадии обсуждения проекта в Госдуме. До сих пор было несколько ситуаций, когда Кремль вмешивался в ситуации, когда думское большинство принимало проекты закона. Так, в свое время большой резонанс вызвало решение Думы изменить вид копии Знамени Победы, используемой во время торжественных мероприятий. После протеста ветеранских организаций проект был отклонен в СФ, «сенатское» вето было преодолено, так что потребовалось вето президента. Затем скандал был вокруг законопроекта о регулировании СМИ: самый молодой депутат Шлегель предложил поправки, которые были приняты в первом чтении, но Медведев рекомендовал отклонить законопроект и Госдума отказалась от его рассмотрения. Наконец, последний случай: СФ отклонил законопроект о транспортном налоге, а Госдума приняла его потом в новом виде. И тогда тоже АП высказалась против первоначального варианта.

Все это выглядит парадоксально для систем, где выстроена так называемая «вертикаль власти», однако в описанных выше случаях это выглядело сбоями, но не системной проблемой. Так, по Знамени Победы изначально была инициатива «ЕР» (видимо, поддержанная, а то и негласно выдвинутая самим Кремлем) «декоммунизировать» символы победы, а в ситуации с регулированием СМИ – усилить контроль над контентом. Но все эти инициативы были периферийны и не консенсусны для элиты. Что же касается транспортного налога, то тут вообще идея принадлежала Минфину, а не АП. В таких ситуациях, когда волна протеста «снизу» достигала достаточно ощутимого уровня, Кремль «давал отмашку» на отмену решения или его коррекцию.

То есть во всех трех случаях речь шла о пересмотре заранее одобренного (или хотя бы допустимого) президентской властью решения самим же Кремлем. В ситуации с законопроектом о торговле впервые за многие годы функционирования «вертикали» Кремль требует пересмотра решения, на которое АП имела явно недостаточное влияние в процессе выработки. Это может рассматриваться как начало разбалансировки системы политического взаимодействия внутри власти. Так же как многие лоббисты вынуждены из-за своей слабости влиять на законопроекты уже в период его прохождения в парламенте (а не в правительстве), также и АП вмешалась в процесс тогда, когда правительство уже закончило свою работу, а правительственные макроэкономисты при этом предпочли не вступать в жесткий конфликт с представителями групп интересов в кабинете министров.

Заставить правительство корректировать законопроект перед вторым чтением удалось лично Дворковичу, который подверг критике документ, что привлекло широкое внимание СМИ. Он заявил «Ведомостям», что АП выступает против закона и он вообще может быть не принят в 2009 году. В ответ на это первый вице-премьер Виктор Зубков призвал Госдуму как можно скорее принять закон. «Идут поползновения, чтобы что-то там подвигать внутри», «лоббистов много», заявил он. Такого публичного спора между фигурами столь высокого уровня по уже одобренному решению на уровне Путина, не было.

Мотивы Дворковича сразу стали объектами нападок: заметим, что при Путине системные игроки никогда не выступали так открыто против ключевых фигур. Его обвинили в лоббировании интересов торговых сетей. Действительно, Дворкович выступил против норм, которые вызывали больше всего критики именно со стороны сетей. Речь шла об антимонопольной норме в 25% (ограничение на расширение для сетей, контролирующих долю на рынке в рамках муниципального образования), смягчении определения торговых сетей (например, в соответствии с предложениями Дворковича, нельзя считать одной сетью «Перекресток» и «Пятерочку», хотя они принадлежат одному собственнику), необходимости увеличить сроки возврата средств за замороженную продукцию и переноса срока вступления закона в силу с 1 января 2010 на 1 февраля 2010 года.

Однако маловероятно, что АП в данном случае выступает как лоббист интересов сетей. На это есть несколько причин. Первая - сети самым активным образом действовали на площадке правительства, и итоговый вариант законопроекта был итогом компромисса, который вырабатывался несколько лет. Глава X5 Лев Хасис заявил, что лучше «быстрый конец, чем бесконечный ужас». Провал принятия законопроекта создавал риски начала дискуссии с нуля, и по итогам новой битвы было бы неизвестно, в какой степени сетям удалось бы отстоять свои интересы хотя бы по минимуму, что удалось сделать в рамках принятого закона. В то же время сети безусловно поддержали поправки, внесенные АП. Вторая причина - главным мотивом АП было, скорее всего, препятствование амбициям ФАС, за которой стоит неофициальный куратор Игорь Сечин. Президент на встрече с лидерами РСПП уже критиковал ФАС, и здесь имеет место давняя внутриполитическая конкуренция групп влияния, в которых ключевую роль играют, соответственно, Медведев и Сечин.

Третья причина - идеологические мотивы: президент и его помощник выступают с подчеркнуто экономически либеральных позиций, против усиления регулирования государства в экономике и протест против законопроекта был возможностью подтвердить свою идентичность. Показательно, как на законопроект отреагировали либеральные экономисты. «Закон о торговле превращается в своего рода символический Рубикон между курсом на радикальную модернизацию производства и курсом на воспроизводство экономической отсталости», - написали в газете «Ведомости» президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев и эксперт Центра Алексей Юртаев. Таким образом, либералы в АП и за ее пределами «подняли» сугубо экономический вопрос на политический уровень, связав его с противодействием излишнему регулированию и отстаиванием законных интересов рыночных институтов. Этот фактор является не менее важным, чем выступление АП против монополии правительства на выработку экономической политики и в защиту своей аппаратной значимости. Все эти факторы привели к определенному успеху АП: законопроект в итоге был согласован окончательно на совещаниях Зубкова и Нарышкина. Основные замечания АП были приняты.

Важнейшим выводом из истории с принятием законопроекта является чрезмерная вовлеченность в процесс выработки государственного решения со стороны лоббистов. Самым активным лоббистом была X5 Retail Group, которая добилась того, что вопросы регулирования торговли перешли в ведение Минпромторга, а не МЭР. Законопроект было поручено разрабатывать Виктору Христенко, который даже не получил изначально «куратора» из вице-премьеров. Профильный департамент внутри Минпромторга возглавил Олег Сазанов, который тесно связан с X5. Попытки первого вице-премьера Игоря Шувалова возглавить процесс согласования и сохранить право разработки закона за Набиуллиной, не увенчались успехом. В конце 2008 года Минпромторг подготовил законопроект практически в интересах сетей, за что был раскритикован и Минсельхозом, и ФАС. Христенко в ответ заявил, что закон вообще не стоит принимать. Ситуация зашла в тупик, пока Владимир Путин не поручил (как раз совершив «неожиданный» визит в «Перекресток») согласовать все интересы Виктору Зубкову, который сделал это на удивление быстро: получив задание в середине лета, он добился принятия законопроекта в первом чтении уже в начале сентября.

Аграрное лобби, которое тесно связано с популистскими интересами и партией власти, действовало преимущественно через парламент: в СФ это «куриный король» Сергей Лисовский, в ГД – Ирина Яровая, которая совместно с аграрными производителями подготовила альтернативный законопроект. Минсельхоз, надо признать, при этом вел себя достаточно вяло: после смены министра ведомство стало менее ориентированным на влиятельные группы АПК (прежний министр Алексей Гордеев, напротив, был тесно связан с АПК, возглавив Российское аграрное движение). «ЕР» в целом добилась лишь популистской поправки, допускающей ограничение цены в случае ее повышения на 50% в течение месяца.

В целом же суть итоговых компромиссов состояла в том, что законопроект отменял все бонусы за «вход», кроме премии за объем (в пределах 10%), устанавливал запрет для торговой сети приобретать торговые площади, если ее доля на рынке муниципального образования превышает 25% (ФАС требовала 15%, сети соглашались на 35% в рамках границ субъекта РФ), вводились компромиссные сроки оплаты за поставленный товар.

Таким образом, получилась ситуация, при которой государство взялось регулировать сферу, которая на протяжении двух десятилетий была вообще вне какого-либо регулирования, однако «интересы государства» были монополизированы ФАС, которая боролась за свои ведомственные амбиции, а остальные ведомства в той или иной степени представляли интересы участников рынка. Изменение системы принятия государственных решений выразилось в итоге сразу в двух видах. Во-первых, в усложнении механизмов согласования позиций между АП и правительством (притом, что и внутри правительства соглашение шло чрезвычайно трудно) по ключевому вопросу экономической политики. При этом здесь впервые не видно взаимодействия и роли тандема: идет жесткая борьба между командами двух лидеров при молчании последних. Во-вторых, разбалансировка вышла за рамки правительства и АП (институтов, работающих под «тандемом») и затронула парламент. Думское большинство оказалось дезориентировано в условиях, когда со стороны «начальства» идут взаимоисключающие указания (Зубков настаивает на принятии закона, Дворкович – нет). Тем самым разбалансировка отлаженной системы, широкое обсуждение законопроекта в Думе, обществе и СМИ приводит к тому, что процесс принятия решений становится более «политизированным», менее предрешенным, чем при существовании жесткой властной вертикали.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати